摘 要：本文梳理了生态保护红线划定工作开展的历程和背景，同时分别以不同省份生态保护红线评估调整工作开展的形式和取得的成效，提出生态保护红线未来工作开展的重点。
关键词：生态保护红线；三条控制线；国土空间规划
由于原环境保护部组织开展的生态保护红线划定规程未对各类规划、用地权属等信息进行判别，其成果在实施过程中，与现行各类空间规划及区域发展不相适应，冲突频发。2019年6月份自然资源部办公厅、生态环境部办公厅发布的《关于开展生态保护红线评估工作的函》（自然资办函〔2019〕1125号）明确提出了生态保护红线评估调整工作的开展及要求。本文总结了广东、山东、贵州3个省份的生态保护红线调整工作开展形式，并为接下来的城镇开发边界划定和永久基本农田调整工作提出建议。
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原生态保护红线划定情况
1.1 生态保护红线的定义
生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。
1.2 原生态保护红线划定背景
2013年，原环境保护部决定在全国开展生态保护红线划定试点工作，优先选取生态环境优良且在全国生态安全格局中具有重要地位的江西、内蒙古、湖北、广西4个省份作为试点开展工作。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，明确2020年底前，我国将全面完成生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。2018年2月，包括贵州、江西在内的15个省份划定方案获得国务院批准，16个省份已形成生态保护红线划定初步方案，并通过专家论证。
1.3 原生态保护红线划定方案存在的问题
原生态保护红线划定方案是按当时的技术规程，将海洋、林业、水利等各类保护区、风景名胜区等一并划入，划定成果仍存在诸多问题，主要有以下几个方面：1）生态保护红线自身存在划定不尽、划定不实的问题；2）因底图底数不统一、自然保护地边界不清晰和交叉重叠导致的问题；3）原生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界的划定并非统筹划定、统一管理，致使生态保护红线与其他两条控制线间存在交叉重叠、难落地的问题；4）原生态保护红线未考虑山脉、河流等自然地貌，导致划定成果与自然界线不符等问题。如图1所示。
图1 原生态保护红线存在问题示意图
02
生态保护红线评估调整工作经验
2.1 广东省：基础较好，由省级统筹划定，地方举证
2.1.1 工作组织
广东省生态保护红线评估调整工作组织方式为省市联动、多部门协同、多渠道校核，市级层面提交矛盾冲突举证材料和评估方案优化建议，省级层面下发评估调整基础数据、制定冲突协调处理原则、再结合地方举证形成评估调整方案，如图2所示。
图2 广东省生态保护红线工作组织方式示意图
2.1.2 总体情况
广东省生态保护红线于2019年8月、2020年2月、4月及8月，各地市先后开展四轮矛盾冲突项目收集和整理上报工作，省级层面依据地方上报的举证材料于2020年4月和9月下发两轮生态保护红线调整方案并征求意见，上报国家审查通过后并于2020年12月正式下发生态保护红线调整方案。
2.2 山东省：各部门配合，市级统筹举证，省级审查
2.2.1 工作组织
山东省生态保护红线评估调整工作组织方式即市为划定主体，省厅审查，市级层面举证原生态保护红线以及“应划尽划”范围内存在的矛盾冲突并上报相关材料，省级层面结合资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价下发“应划尽划” 图层、审查地方矛盾冲突举证材料、形成评估调整方案并征求地方意见，如图3所示。
图3 山东省生态保护红线工作组织方式示意图
2.3 贵州省：区县为单位划定，市级审查，省级审查
2.3.1 工作组织
贵州省生态保护红线评估调整由县局划定、州局审查、上报省厅。县级层面依据调整规则形成生态保护红线调整方案并上报；州级审查各县局调整方案并反馈修改意见，梳理汇总各县局成果形成州级方案上报省厅；省级再次审查州局上报成果并下发审查意见，最后汇总形成省级方案上报国家审查，如图4所示。
图4 贵州省生态保护红线工作组织方式示意图
2.3.2 总体情况
贵州省生态保护红线自2019年11月开展以来经过多轮上下联动，于2021年1月形成了较为稳定的调整方案。整个工作历程主要包括2020年6月底上报国家审查之前的“百日攻坚”行动计划，7月至12月期间省级层面多次组织市县自然资源主管部门、技术支持单位和省技术指导组在贵阳集中开展生态保护红线评估调整成果修改完善。
2.4 各省份经验总结
综上所述，广东和山东两省都是省级层面掌握方案调整的主动权，而贵州省则是省、州级层面提供技术支撑，县级层面调整方案。山东省生态保护红线评估调整时间跨度最大、市级层面工作量也最大；广东省市级层面只负责收集、整理举证材料，对调整方案成果了解不及时；贵州省调整方案最契合区县未来发展，同时也最耗时耗力。
目前全国生态保护红线评估调整工作已进入尾声，综合广东、山东、贵州整个工作历程可知，生态保护红线的评估调整离不开多次自上而下、自下而上的地方自查与省级核查的流程，才能确保在发生矛盾冲突时能应调尽调、应划尽划全部纳入，保障生态保护红线权威、科学、可执行。
03
生态保护红线未来工作重点
3.1 巩固落实生态保护红线划定成果
生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线是国土空间规划的重要组成部分，生态保护红线一旦划定，非经法定程序不得调整。下一步生态保护红线划定成果要在三条控制线统筹划定工作中巩固落实，并结合市县国土空间总体规划和详细规划编制开展勘界定标工作。
3.2 探索生态保护红线补偿机制
我国生态保护红线建设制度刚刚起步，较多问题尚未解决，生态补偿机制正是其中的核心问题。生态保护红线划定后势必要考虑未来与开发建设行为的关系，对于无法避免破坏生态环境的行为应进行生态补偿，同时构建完善的生态修复体系，维护生态系统服务能力。
3.3 建立完善的监督管理机制
生态保护红线划定后能否达到预期的效果和作用，需要建立一个完善的监督管理机制，对生态保护红线的基本状况、生态状况和其他相关基础信息进行调查统计，综合监测生态保护红线的实施情况。增加公共参与度，鼓励群众参与和监督生态保护红线管理，同时作为相关部门绩效考核指标，对违法占用生态保护红线的依法依规进行处理。
04
结论与讨论
生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。本文首先对生态保护红线评估调整的工作背景进行了梳理，并指出原生态保护红线划定方案存在的问题；其次分别阐述了广东、山东、贵州等省份评估调整工作的组织方式和总体情况，总结了各省份评估调整工作特点；最后提出未来生态保护红线工作重点，分别从划定成果落实、监督管理机制建立等方面展开。从目前发展阶段来看，我国生态环境总体仍比较脆弱，科学划定生态保护红线是保障国家安全体系的根本。
参考文献：
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新媒体编辑组
责任编辑：蔡焕仪
校 对：曾宇娟
审 核：林新连 刘洪涛
来源：南粤规划
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