1.如何理解规划？
答：规划的产生历史渊源、理论概念等在诸多教科书中已有较多论述，在此不再赘述。简而言之，规划就是为实现既定目标而预先安排的行动步骤并不断辅助实施的过程。其以谋划、谋略、统筹、计划、安排、行动等形式伴随着人类及经济社会的发展而发展，始终前瞻远谋，约束、规范并指导发展。规划按照行政层级、性质及功能，可简要地分为“三级、三层、三类”，即：国家级、省级和市县级规划，宏观规划、中观规划和微观规划，发展类规划、空间类规划和专项类规划。总之，规划既是目标方向、谋划计划，也是实施过程；既是引领指导，也是约束规范。
2.如何认识规划的意义？
答：习近平总书记非常重视规划，视察多地规划及规划展馆，亲自指导北京市城市总体规划修编，并旗帜鲜明地提出：“一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益、规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。规划是发展的龙头，是政府履行职能的重要手段，是科学决策、持续发展的保障，是规避决策风险的重要方式，规划是一门科学、一个系统，更是一门艺术。科学发展，规划先行，规划形式的决策咨询制度是保障我国经济社会健康持续发展的重要制度。
3.规划领域当前存在主要问题是什么？
答：对于以上现象，从规划本身客观分析，存在的主要问题有：一是繁杂混乱。各类规划繁多，规划体系庞杂、性质属性界定不明，层次不清、上下关系混乱；二是不易协调。各类规划规出多门、各自为政且部门职责交叉、重叠冲突，存在政策法规不一、技术标准不同的问题，不易协调；三是难以管理。各类规划的规划期限、规划目标、规划指标、规划技术标准、规划空间管控、规划用地分类、规划行政边界等均存在不同，很难统一、科学地进行管理；四是朝令夕改。一些地方存在朝令夕改、有法不依、有规不执、规划换届等现象。总之，当前各类规划中存在体系混乱、层次不清，规划矛盾冲突、空间管理难以统一，同类规划上行下效，部门规划相互矛盾、专项规划各行其是，规划期与领导干部任期不相一致，特别是空间规划、建设规划与发展规划互不衔接，致使规划出现编制难、实施难、考核难的“三难”困局。
4.产生目前规划问题的主要原因是什么？
答：规划乱象丛生，积重难返，所折射的盲目发展、无序发展问题严重，在当前及未来发展环境地要求下必须革弊立新。造成规划现实问题的原因是多方面、多层次和长期积累形成的，可归纳为以下几个主要原因：
（1）体制制度因素：规划立法及空间规划立法滞后，空间统筹管控乏力，部门职能割裂、重叠交叉，管理条块分割，法规标准体系各异，导致规划的约束性和刚性不强、协调统一困难。
（2）权利导向因素：我国历来权利意识、长官意识、家长意识浓厚，有时候权利会成为规划的指挥棒，造成规划朝令夕改，权移规变、人走规废的情况偶有发生。
（3）利益导向因素：规划与投资建设利益复杂交错，使得规划的公共利益属性衰减，在某些情况下更多代表了私人利益或政绩利益。
（4）技术手段因素：规划的技术手段滞后，空间管控的技术创新不足，传统的、人为的方式无法实现有效的科学管控，无法规避人为主观因素的影响。
5.规划领域现存问题的解决路径在哪里？
答：党的十九大后，我国发展进入了新时代,踏上了新征程，形成了新思想、提出了新要求。既往发展方式导致在规划过程中出现的问题已不容忽视，其成因也无法回避。传统规划方式方法、体系路径不能解决诸多实际问题，规划必须溯本清源、回归本质，从意识宗旨、认识本质到顶层设计、体系规范和手段方法等全面系统解决问题。结合以上关于规划领域现存问题分析，本着问题导向的思想，解决规划问题的路径主要有：从体制机制上，深化空间规划改革，通过制度创新，推进空间规划立法，优化组织管理体系，解决空间规划有效管控，实现“多规合一”的顶层设计问题。
从体系规范上，重构规划体系，通过统一规划的结构、层次、属性、职能和性质，制定基础法规标准，形成良好的空间规划体系。
从手段方式上，推进“多规合一”，通过空间规划“三区三线”划定
形成规划底图，再通过落入各类空间规划图层，形成“一张蓝图”，科学有效地解决规划的冲突矛盾等现实问题。
从目的目标上，实现有效管控，通过“三区三线”空间管控，最终形成“一张蓝图”，有效实现空间边界和规模的管控，确保“一张蓝图干到底”。
6.“多规合一”什么时候提出来并经历了怎么样的历程？
答：早在2003年10月，国家发改和改革委员会（以下简称“国家发改委”）启动在苏州市、宜宾市、宁波市等6个规划体制改革试点，将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划3个规划落实到一个共同的空间规划平台上。之后上海市、广州市、武汉市等城市相继开展“两规合一”“三规合一”，同时部分城市进行了规划国土部门的合并。2013年11月，空间规划体系纳入十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上进一步要求，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。2014年8月，国家发改委、国土资源部（以下简称“国土部”）、环境保护部（以下简称“环保部”）、住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。到目前为止，国家也召开了多次会议，相继出台了多项涉及空间规划体制改革和“多规合一”的政策文件，尤其2016年12月，中共中央办公厅（以下简称“中办”）、国务院办公厅（以下简称“国办”）出台《省级空间规划试点方案》，将“多规合一”工作推向了更深和更高层面（相关的政策梳理在后边问题中进行说明）。
纵观我国“多规合一”发展历程，梳理其政策背景，结合目前的实际推进状态，我们认为这项工作总体仍然处于试点阶段，具体分为3个阶段：探索试点阶段（2003年—2012年）、正式试点阶段（2013年—2015年）、深化试点阶段（2016年—今）。如果说2003年探索试点阶段可以定义为“多规合一”1.0，那么后两个阶段升级为2.0和3.0。目前处于“多
规合一”3.0阶段，但仍然属于试点阶段。如果说将整个试点阶段定义为1.0，那么我国目前“多规合一”工作其实仍然处于试点的1.0阶段，还尚未达到全面推广和总结提升的阶段。
7.什么是“多规合一”？
答：根据2014年国家发改委等四部委《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》要求，推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。因此，“多规合一”普遍的概念解释为：在同一个国土区域空间内，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划统一且合在一起，实现一个市县（空间区域）一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。
但是非专业或非技术人员仍然对“多规合一”产生诸多疑惑。更通俗地讲，“多规合一”就是将一个地区多个规划通过行政、技术手段进行衔接统一，确保各类规划确定的发展思路、发展定位、发展战略、发展目标定性一致，确保空间边界、规模、开发强度、管控措施等重要空间参数一致，将它们合到一张图上，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效管控空间和配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。要更为深入理解“多规合一”，就要进一步理解什么是“多规”，什么是“合一”，“合一”合的是什么，怎么能“合一”，这些概念在后边问题中会进一步说明。
简而言之，“多规合一”就是多个规划叠加合一，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并实现“一张蓝图干到底”。
8.为什么要开展“多规合一”？
答：前边针对目前我国规划领域的现象、问题、原因和解决问题的路径、办法均做了分析说明，也充分说明了开展“多规合一”工作的必要性和紧迫性，进一步梳理总结为：一是开展“多规合一”是现实需要，目前诸多规划不衔接、不协调、不统一、不执行、不管用的问题比较突出，尤其形成了无视规划、轻蔑法规，形式主义、唯权主义、官本主义意识，造
成各种消耗与浪费，且盲目发展、无序发展更为严重；二是开展“多规合一”是改革的需要，空间规划改革是十八届三中全会确立的深化改革内容之一，推进市县“多规合一”是十八届中央全面深化改革领导小组（以下简称“中央深改组”）第二次会议确定的2014年经济体制改革和生态文明体制改革的一项重要任务，要求通过“多规合一”，创新空间规划体制机制，重构空间规划体系；三是开展“多规合一”是发展需要，尤其在当前新时代、新思想、新要求下，对转变发展方式、提高发展质量等提出了更高更新的要求，传统的规划思维、理念、路径、方法和技术体系等难以适应和指导未来发展的需要。
9.国家开展“多规合一”试点有什么目的意义？
答：根据2014年国家发改委等四部委发布的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》中，关于试点的目的、意义表达如下：开展市县空间规划改革试点，推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，是2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务。开展市县“多规合一”试点，一是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障市县规划有效实施的迫切要求；二是强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用的重要举措；三是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。
10.国家开展“多规合一”试点有哪些，试点情况如何？
答：2014年国家发改委等四部委发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定了28个市县试点，国家发改委、国土部、环保部、住建部分别选定了7个市县，按照试点工作的总体要求，督促指导各自选定的试点市县开展工作。
28个试点市县分别为：辽宁省1个（旅顺口区）、黑龙江省2个（阿城区、同江市）、江苏省3个（淮安市、句容市、姜堰区）、浙江省3个（开
化县、嘉兴市、德清县）、安徽省1个（寿县）、福建省1个（厦门市）、江西省1个（于都县）、山东省1个（桓台县）、河南省1个（获嘉县）、湖北省1个（鄂州市）、湖南省1个（临湘市）、广东省3个（增城区、四会市、南海区）、广西壮族自治区1个（贺州市）、重庆市1个（江津区）、四川省2个（南溪区、绵竹市）、云南省1个（大理市）、陕西省2个（榆林市、富平县）、甘肃省2个（敦煌市、玉门市）。
关于试点情况可以分为两个阶段来说，第一个阶段为2014年—2015年。28个市县试点确定时，国家层面只有试点通知安排，尚无成熟法规和技术标准指导，大家均处于探索研究状态，所以形成了不同路径方法和体系。比如，有以城乡规划引领修编城乡总体规划、编制统筹城乡规划的，有以国民经济和社会发展规划为龙头编制市县经济社会发展战略总体规划的，有以国土规划为基础编制国土空间综合规划的，这些形成了如“一本规划”“四个一”“五个一”“1+5+X”“1+7”等不同成果体系。同时，大部分试点完成了多规的叠加合图，发现了多项差异矛盾冲突，进行了用地规模数量及性质冲突协调解决，最终或阶段性形成了一张图。部分进行了平台的建设和运营，并进一步延伸至业务并联审批及智慧城市领域。总体来说，第一阶段试点均取得了一定的成效，尤其2016年2月，在十八届中央深改组第二十一次会议上，习近平总书记在听取了浙江省开化县关于“多规合一”试点推进落实情况汇报后，给予了肯定。
第二个阶段为2016年—2017年。第一阶段试点虽取得了成效，通过多规叠加直接发现了各种差异和矛盾问题，但对于发现的诸多问题本级政府乃至上级也无法解决或难以解决，如涉及法规体制层面以及更高层面的问题更难以马上解决。同时，诸多技术路径方法显然过于迁就现状，没有真正体现落实主体功能区战略，对空间的科学有效管控约束显然不足，所以总感觉第一阶段的试点走入了死胡同。因此2015年、2016年，国家进一步出台了关于“多规合一”的相关政策法规意见，进行了省级层面的空间规划试点，尤其2016年12月，中办、国办出台了《省级空间规划试点方案》，基于第一阶段“多规合一”试点的总结，基本明确了进行空间规划，推进“多规合一”的总体思想、基本原则、技术路径和重点。从2016年下半年到现在，各省、各家的试点技术路径、方法和成果体系基本趋于一致，此项工作试点基本趋于科学、趋于大同、趋渐成熟。关于空间规划的试点情况及技术方法路径等在后边问题中会进行说明。
11.“多规合一”的“多规”到底是几规？
答：前边已经简述了“多规合一”的概念，要进一步理解，首先要说明“多规”到底是几规。回答这个问题也得分两个阶段说。第一阶段，从2003年最早探索试点到2014年、2015年，28个市县试点，“两规合一”“三规合一”“四规合一”“五规合一”“多规合一”等在各市县均有试点和提法。从目前“多规合一”实际试点情况来看，“两规”“三规”甚至“四规”“五规”已无法满足系统性合一和协调衔接的问题。因此，首先“多规合一”基本是“多规”，只是“三规”“四规”“五规”是“多规”中比较重要的几个规划而已，并不代表其他规划不参与“合一”工作。所以，“多规”应该包含一个市县的所有层、级、类规划内容（关于规划的基本分类在前边已详细说明过）。主要的几类规划包括，国民经济和社会发展五年规划、城乡总体规划、土地利用规划、环境保护规划、产业发展规划、开发区/园区总体规划、文物旅游规划、基础设施规划、林业规划、水利规划、农业规划等。第二阶段，也就是2016年到2017年以来，《省级空间规划试点方案》出台，在第一阶段“多规合一”试点进一步研究和总结经验的基础上，明确了以主体功能区为基础，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”战略部署，也就是说“多规”的范围主要为各类空间性规划，并通过“先布棋盘、后落棋子”总体技术路线进行开展。
12.“多规合一”的“合一”是指什么？
答：“多规合一”关键在“合”、重心在“一”。“合”主要是过程，是多规叠加、分析、衔接、协调、处理过程。“一”主要是结果，第一层意思是通过“合”最终保持一致；第二层意思是合到一张图上，形成市县发展的“一张蓝图”（关于什么是“一张蓝图”后边进一步说明）；第三层进一步的意思需要深入到规划体系和法规体制机制问题。“合一”不是加一，也不是融合，“合一”后势必存在有些规划必须减量，而不是存量不变
或出现增量，这个问题比较复杂，以后再进一步深入研究探讨，本次侧重进行技术问题的讨论说明。关于“合一”，在此需要重点说明的是，合“多规”的什么内容？上边我们说明“多规”当前主要是指各类空间性规划，但仍与其他规划（如宏观发展类规划和支撑专项类规划等）有关系。由于每类规划的管理范畴和重点不同，所以，各类规划“合一”的重点也应该不同。针对不同类规划“合一”的重点为：空间类规划，重点合“边界坐标、规模范围、指标目标”等，实现各类规划的边界规模统一；其他宏观发展类规划，重点是衔接协调“思想、理念、思路、定位、目标、指标、布局及任务”等，实现各类规划的定位目标统一；专项类规划，重点协调衔接“项目的用地、布局、规模”，实现对各类规划项目的梳理支撑及用地边界，属性统一、唯一。
13.“多规”怎么能“合一”？
答：从各类规划的现实情况看，多类规划的期限、目标、思路、定位等均不一致，尤其是空间类规划底图、坐标、范围、界限等基础数据不一致，但国土空间具有唯一性，这就造成很多规划行政边界、规模范围、用地属性等均存在差异和冲突，使得国土空间和各类规划是一本“糊涂账”，给发展造成了很大的困扰。进一步说，不同类规划、不同的技术参数如何“合一”，就像不同血型不能相融一样，这也是“多规合一”的技术难点和复杂之所在。“合一”除了协调衔接、处理统一的行政过程之外，更多的是技术过程、技术路线。通过对2014年第一批28个试点的总结积累，到目前为止，尤其《省级空间规划试点方案》出台，“多规合一”的技术路线日趋成熟，从大致的技术路线上，主要通过3个阶段实现技术性合一。更多的“多规合一”技术路线在后边进一步说明。
统一数字工作底图：统一各类规划的坐标、边界、规模、范围、期限、目标指标、用地分类、管控措施等基础数据，形成数字工作底图。
绘制空间规划底图：在数字工作底图基础上，进行两个评价，划定“三区三线”形成空间规划底图。
构建空间布局总图：在空间规划底图上，实现各类规划叠加，解决冲
突差异，统一边界控制，统一目标（指标和规模），形成一张图。
14.“多规合一”范围怎么确定？
答：开展市县“多规合一”试点，除了解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题外，更重要的是强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，坚定不移地实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展。关于“多规合一”的范围到底如何确定，试点通知里没有明确指出，在近几年试点过程中，有些省、市以城乡规划范围为“多规合一”的范围，有些规划的范围不明确，以统筹城乡规划、经济社会发展总体规划代替“多规合一”等。还有部分将“多规合一”的范围从城乡规划范围扩展到了全域。结合大部分市县开展“多规合一”的实践来看，市县“多规合一”的范围基本为市县全域，进行全域管控，横向到边、纵向到底。从“多规合一”技术层面和实际管控要素上来说，城乡范围仅仅是一张图控制线管控的其中一条线，仅局限于城乡范围就会造成控制要素和控制线过于单一，不能达到进行国土空间有效管控的目的。
15.“多规合一”的中心任务是什么？
答：在国家“十三五”规划建议、国家新型城镇化规划、十八届三中全会、中央深改组会议、中央城镇化工作会议等多个重大规划中和多次中央会议上均要求“一张蓝图干到底”。围绕如何实现“一张蓝图干到底”，2014年8月，国家发改委四部委开展28个市县“多规合一”试点。同时，“多规合一”的重心和目标就是构建“一张蓝图”。因此，“多规合一”的中心任务就是围绕构建“一张蓝图”，并且围绕如何实现“一张蓝图干到底”来开展工作，最终实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，确保“一张蓝图干到底”。如何能确保“一张蓝图干到底”在后边问题中会进一步说明。
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