土地制度改革视域下乡村产业空间重构路径探析
快速工业化和城镇化的推进使得城乡发展要素流动性增强，引起乡村空间系统剧烈分化和不断优化，这一现象最早表现为西方发达国家的家庭农场转型、社会阶层跃迁、农村土地与劳动力变化、政府管理模式变化等不同方面。中国在改革开放政策施行以后，乡村地域也经历了社会文化、经济系统、空间环境层面的显著重构。尤其在东部发达地区和大都市郊区，出现了农业生产功能式微、非农产业渐旺、土地利用转型、城乡关系不断重塑、就业结构与社会结构转变等系列变化。乡村重构，即在此过程中，行为主体运用政策制度、经济手段、技术工具等重组或干预乡村土地、资本、人力系列发展要素实现乡村系统内部结构协调、功能提升及城乡地域融合发展的动态过程，主要涵盖空间重构、社会重构与经济重构三个维度。其中，以产业空间为着力点的经济重构是乡村系统重构的关键一环，在全面推进乡村振兴的新时期，产业兴旺是这一战略实施的重点方向，因此，推进乡村产业空间重构是实现乡村振兴的核心路径与根本遵循。在后生产主义背景下，乡村的多功能性日益凸显，乡村独特价值逐渐显化，通过整合乡村资源壮大乡村产业有利于促进乡村发展转型、弥补乡村发展短板、缩小城乡发展差距。
乡村产业空间重构作为振兴乡村的重要抓手，是一个涉及社会—生态—经济的综合性课题，有学者指出其科学内涵在于通过活化乡村传统产业、创新经营管理模式而使得产业部门组织体系和空间形态得到重组。本文认为，乡村产业空间重构是实现乡村空间重构与乡村转型发展的关键任务，是政府、村民等多元主体针对乡村产业现存发展困境所做出的制度与空间响应，实施主体通过系列制度安排、规划设计和相关政策手段科学合理配置产业空间系统内土地资源、劳动力、发展权利等显性和隐性要素条件，从而达到重组生产发展要素、重塑土地利用格局、重建人地系统关系的根本目的，进而实现乡村产业空间体系的整体重构。此外，也有研究着眼于乡村产业空间重构的作用机理、影响因素，并对其理论框架进行了系统构建。在实践探索维度，现有研究主要围绕乡村产业空间重构类型、路径与策略、地域模式、管控措施等方面进行探讨。相关成果表明，乡村产业空间重构主要按照“动力机制—重构过程—重构模式”的一般逻辑对乡村经济系统产生影响。作为一项系统工程，强调联动土地、人口等要素聚合乡村内生发展动力，从而优化村镇地域格局、协调居业关系、缓和人地矛盾，应充分重视与正确处理乡村人口、产业、土地及其制度嵌套之间的复杂关系．土地在推动产业兴旺过程中居于基础性和主导性地位，通过发挥其生产、生活、文化等主要功能满足乡村社会经济、政治文化的多元需求，是乡村产业空间重构的关键要素。一直以来，中国最大的问题即为土地问题，城乡土地分治、土地产权模糊、土地面源污染、宅基地空废化、土地增值偏向等诸多现实问题导致土地资源配置效率低下、乡村发展动能不足、农民收益少。因此，通过深化土地制度改革畅通城乡土地要素、建立城乡统一的土地市场是当下村产业空间、提升乡村经济实力与全面推进乡村振兴战略的迫切需要。
综上，已有研究大都关注乡村重构内涵、实现途径与影响因素，或聚集于土地制度改革的功能体系，通过建构“要素—结构—功能”的理论框架分析乡村地区振兴的具体模式。总体而言，研究角度较为单一，且少有学者以2020年1月1日起施行的新《中华人民共和国土地管理法》为对象，剖析其改革的时代效应及其对乡村产业空间发展的驱动机理。鉴于此，本文首先剖析乡村产业空间的现状问题，在厘清我国农村土地制度改革的历史脉络基础上，进一步剖析当前新修订的《中华人民共和国土地管理法》全面深化改革的价值功能和时代意义，结合新时期乡村振兴战略探讨土地制度创新改革对乡村产业空间重构的机理，试图提出改革背景下乡村产业空间重构的路径选择，为乡村地域系统结构优化与转型提供参考。
一、乡村产业空间的现状与问题
（一）组织体系失衡掣肘发展主体
一方面，城镇化的快速推进使得大量农村劳动力析出，人力的外迁导致乡土社会传统的组织系统逐步瓦解，在制度与实践中均出现了组织能力弱化、组织主体缺失、组织体系失调等现实问题，直接导致依靠乡村空间组织统筹其经济社会发展缺乏有力支撑。另一方面，小农经济的脆弱性决定了农户面对市场压力与自然风险时的能力较弱，部分地区虽建立了农民合作社、集体农场，但存在管理机制不健全、财务收支不明朗、生产经营粗放等问题，农民获利较少。同时，在利益联结方式上，部分经营主体未与农户个体形成共建、共享和共担风险的捆绑模式，契约的稳定性较差、约束力不强。显然，当前乡村产业空间中的组织体系发育不足，村民主体的利益诉求表达未得到应有重视，迟缓了乡村产业兴旺进程。
（二）土地资源空废致使生产低效
长期以来，城乡区域发展格局失序，大量农村人口涌入城市，但受制于城乡二元户籍制度及社会保障体系的不完备，常出现“城乡双漂”与“人走房空”等现象，乡村生活空间逐渐“空心化”。与此同时，大量建设用地荒置、耕地粗放经营、非法占用，挤压了原本有限的农业生产空间，改变了乡村生产结构，直接威胁国家粮食安全。此外，受地形、地势等复杂条件的多维影响，分散式、破碎化的土地资源也制约着乡村生产与经营的规模化、统筹化发展，阻碍了我国农业农村的现代化进程。
（三）三生空间无序抑制产业活力
一方面，历史形成的人地分治、人地分离矛盾造成了严重的“乡村病”“空心化”现象日益凸显，乡村空间利用低效，另一方面，城乡区域发展过程中的污水排放、工业污染等使得周边地区水土环境恶化、生态问题突出，农业生产、村民生活环境皆面临严峻挑战。此外，乡村社会主体老弱化、村民参与公共事务治理的意识淡化等现实问题使整个乡村治理结构失衡，无法通过形成系统性的凝聚力聚合资本、人力等经济发展要素，抑制了乡村产业发展活力。
二、中国土地制度改革的历史变迁与价值显化
中国土地制度安排始终嵌套于国家社会经济的复合系统之中，其演化发展离不开历史唯物主义的哲学范畴，分析总体的历史变迁脉络是对土地制度改革规律性、逻辑性的概括，也是立足时间轴线验证其科学性、可行性的必要前提。
近现代以来，由我党领导的土地革命消灭了私有制、消除了封建残余，《五四指示》及《中国土地法大纲》等文件明确指出“耕者有其田”“废除封建性及半封建性剥削的土地制度”，成为全国土地制度改革的纲领性文件，大大激发了农民革命与生产热情，助推了革命进程。此后，公社化时期的平均主义及“文化大革命”时期的无偿调拨等脱离现实的极端做法违背了社会发展规律和一定历史时期的生产力水平，也为我党此后的土地制度改革提供了较多启示与教训。
改革开放以来，中国城市化水平不断攀升，农村劳动力大量转移。此时，土地流转成为新的问题，随即颁布了《村镇建房用地管理条例》，对宅基地的申请、审查、管理等程序做出了相关规定。此后通过实施《农村土地承包法》保障了稳固的土地承包关系。2013年后，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》及《深化党和国家机构改革方案》等政策意见的施行进一步强化了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革内容，共同推动农村“三块地”改革。至2018年，自然资源部的正式成立使得土地利用规划、城乡规划等相关规划系统走向新的历史阶段，全国国土空间规划体系面临重构，所有国土空间用途管制与详细规划成为我国未来城乡发展的重点工作。
新时期，面对陈旧历史问题和当前社会矛盾的根本转化，土地制度亟需通过深层次改革激发土地要素活力、服务城乡融合战略以适应新的发展格局。2019年《中华人民共和国土地管理法》修正案的通过成为我国土地制度改革的重大阶段性标识，自此，土地制度改革和城乡关系进入了崭新时期。新的《中华人民共和国土地管理法》立足于农民根本利益，通过完善土地征收制度和宅基地制度盘活现有大量闲置土地资源，破除农村经营性建设用地入市的法律桎梏，扩大了土地有效供给，有助于实现土地利用的转型发展和乡村经济结构的优化升级，增加农民获益渠道，宏观上也推动着城乡一体化进程。
梳理我国土地制度改革的历史进程不难发现，人地关系的耦合、土地资源的优化配置有赖于制度的深层次改革完善，最终才能显化土地的经济、社会、生态等多维价值，破解乡村发展矛盾，维护农民切身利益。整体而言，土地制度在不同历史阶段对生产力进步发挥了不同程度的促进作用，由于历史的复杂性亦不可避免陷入短期误区。以人地关系和改革内容为参照，大致可分为初期探索—破除旧制—改革创新—巩固完善—全面深入五个阶段。
三、土地制度改革推动乡村产业空间重构的机理
土地制度改革属于生产关系的重新调整，是基于现实生产力发展需求所产生的各要素的重组和更新现象。从历史维度看，土地制度伴随时代进程，作用于乡村空间系统，以核心的土地要素变化为表征，乡村产业空间组织、功能业态组合等不断演化与变异，其制度的改革变迁正是基于乡村地域系统中内部结构调整和空间格局优化等需求所做出的正面回应。通过中央—地方—村集体—村民四级体系纵向传导，以法律形式将相关政策法规固化，提高改革权威性和实施效能，最终实现乡村人地关系协调、土地权利安排和土地利用转型，并进一步助推乡村产业空间重构进程。同时，乡村产业空间重构是一项极为庞杂的系统工程，涉及土地配置、经营主体、产业结构等不同内容，会随着社会经济水平提高和城乡融合趋势加强不断动态演进，实际上为土地制度改革发展提供了源源不竭动力和现实诉求，亦即乡村产业空间重构的阶段性状态直接反应了土地制度改革的最终实施效果。
（一）制度改革重塑土地市场
新时代土地制度改革针对既有城乡二元土地制度的显著矛盾，突出强调市场工具在发展要素中的决定性作用，着眼于此前的土地流转模式、规则等现实困境，围绕土地权利和农民生计逻辑创新探索制度体系，通过入市交易制度、“三权分置”制度、“三块地”改革制度等实现土地资源城乡等值化交易和自由流动。以农村集体经营性建设用地的市场化改革为切入点突破传统城乡二元制度束缚，将农村土地产权及其管理机制作为运作基点，在经过合理合法程序后，遵循“同地同价同权”原则，将建设用地以出租、入股等方式推向市场，从而构建城乡一体的市场空间，有助于化解征地流转中的冲突、保障村民经营权利、助力农民取得更多增值收益，最终为乡村产业空间系统的有序发展培育公平、畅通的土地市场。
（二）制度改革加快要素流动
当下土地制度改革面临的是城与乡两个系统的综合型变革，意味着改革方向要围绕“实权”与“流动”两个维度深化。一方面，以土地产权为突破口，加快推进宅基地的确权—登记—颁证一体化工作，进一步明晰不同用地产权关系，通过多方位调整生产关系，重组乡村人才、资本等发展要素，实现要素结构优化和人—地—产的联动发展。另一方面，土地制度改革创新农村集体经营性建设用地流转机制很大程度上加快了城乡土地要素流通速率，土地要素流动性增强必然与资本要素相辅相成，在此基础上，通过乡村多元化要素的整合重组形成发展要素聚合—产业空间系统调整的有机转型循环机制。总体而言，农村土地制度改革意在通过土地权利安排和治理机制创新加快生产要素在城乡之间和乡村内部各系统之间的自由有序流动，推动其产业空间内部各要素重组与优化配置，为乡村产业发展提供源动力，有利于进一步挖潜乡村产业发展动力，使乡村地域获得更多发展机遇，成为城乡融合的重要支撑点和区域发展新的增长极核。
（三）制度改革保障发展权利
农村土地制度改革围绕明确土地产权关系明晰化、产权交易平等化、产权管理法制化、流转体制市场化、农地权能完整化、收益分配公平化的总体方向，以土地要素为核心，通过全方面、多层次、宽领域的系统改革，优化了乡村发展要素配置格局、保障了农民收益权利。与此同时，赋予宅基地自愿有偿退出、转让等权利，盘活了农村闲置土地资源，有利于改变土地废弃、污染现状，实现“死资源”向“活资产”的价值转化，为乡村产业空间重构释放了土地的多功能价值。此外，长期稳定的承包关系保障了外出务工农民的生存本底，也为返乡村民提供了土地财产福利和权利自由。经过入市流转的土地在为村社集体带来直接收入的同时，吸纳了城市工商资本进入乡村，本地农户（剩余劳动力）也可就地解决就业问题，从事旅游向导、民宿等服务性行业，与企业、公司建立互惠互利的融合发展关系，进而引导形成多元利益群体协作互促的共生发展模式，在人口、土地、资本、企业等要素流的综合驱动下推动乡村产业体系及发展空间的多维重构。
四、土地制度改革下的乡村产业空间重构路径
基于土地制度改革的重点内容、制度创新及其对乡村产业空间重构的助推机理，结合乡村产业空间现实困境与乡村产业发展内在需求，在城乡融合背景下，未来乡村产业空间重构可围绕新型经营主体培育、土地利用转型与空间形态优化展开，通过构建“人—地—形”三位一体的联动机制重塑产业空间、助力全面推进乡村振兴战略实施。
（一）培育新型经营主体
新型经营主体介入是新时期乡村产业空间重构的排头兵。通过集成政治能人、经济能人等不同权力范围的乡村能人建立多元化、创新型的能人治村模式，依靠各自专业能力、公众权威和社会关系网络争取政策支持、引领经济发展，最终实现村民脱贫致富。具体的，一方面积极探索建设创新性人才队伍，针对现阶段主体异质性问题，通过完善培训机制促使能人内生力量集聚，地方政府加大资金投入，加强与区域内高校和科研机构联系，引导支持大学生及乡村规划师扎根乡村，通过定期举办技术交流指导论坛，联合民间艺人、组织等非正式力量，实现在地化、科技化发展，提高村民创新创业水准和组织化程度。在此过程中应强化土地制度改革的制度供给效益，进一步明晰土地产权配置，从而引导不同经营主体积极参与乡村建设，促进乡村产业融合发展。如成都、内江、十堰等地在建立“乡土人才”“优秀人才”数据库基础上，基于地方政府的政策倾斜，通过创办专题培训班、实训基地、农民夜校等形式，选取致富能手、销售能手，辅以外出学习、远程教育等方式打造精细化、专业化、规范化乡村振兴人才队伍，促进了人才、资本与市场的能量循环。各村纳入培养计划的贫困户月均收入增加，实现了提前脱贫。另一方面还需在具体实践中协调“老农民”与“新农户”二者关系，优化产业经营结构，提升经营主体素质，共同构建多元化、现代化新型乡村产业发展主体。
（二）促进土地利用转型
新时期《中华人民共和国土地管理法》围绕明晰产权管理关系、放宽市场流动机制和盘活宅基地资源的改革方向，通过整合土地、人口及产业要素，以土地整治改变土地利用显性形态，建立规模化生产基地，促进土地资源的高效集约利用。在后生产主义乡村背景之下，乡村消费功能、文化功能和生态功能呈现出现代性、多样性和精神性特征。“乡村性”表现出了“快餐时代”独特价值，这意味着土地利用须积极转变发展方式和利用类型，一是基于集体经营性建设用地入市制度和产业用地的弹性供给，因地制宜发展多种形式的新型复合产业形态。以农业为本底，探索与网红村、淘宝村、农业教育、农事体验、康养休闲文化等不同实体和业态的融合模式，打造多元产业产品体系，建构产业深层次融合的土地利用格局；二是立足于智慧乡村建设，以农业科技为引擎，提升农业技术装备水平，重视节水灌溉、防灾减灾、土壤维护等方面的技术研发和应用，推进数字化农业进程，延长农产品附加值，从而维护土地生产功能、保障生产质量安全，合力促进土地资源向现代化、信息化和精细化转型；最后，持续深化宅基地“三权分置”制度改革，在符合国土空间规划及其用途管制要求下允许宅基地流转破除区域、行政限制，结合地方实际，在保障农民发展权不受损害前提下实现市场自由交易，建成城乡统一的土地市场。值得注意的是须完善宅基地退出置换制度、管理制度等相关制度设计，构建宅基地“三权分置”制度体系配套，防患流转潜在风险，更好促进土地利用的隐性转型。
（三）优化空间形态格局
乡村空间形态格局优化重组主要包含乡村生产空间、生态空间和社会空间三个方面，是不同发展要素交互作用的结果表征。具体来看，首先，生产空间形态的优化直接关系到产业要素重组。因而，可借助“三块地”制度改革因地制宜探索宅基地整合、土地入市路径，结合土地利用规划和相关上位规划灵活预留乡村基础设施建设用地指标，合理预测未来村庄发展态势及人口需求，进而优化调整村庄整体格局。同时，对因进城务工而致的闲置或被损害土地，应通过政府主导—专业机构指导—村集体动员—村民配合的方式实施土地复垦、全域综合整治工程及生态修复以恢复生产活力。在坚持规划先行原则下对有条件的地区编制成片连线发展规划，形成规模集聚、高效专业的土地利用格局。通过规划手段合理布局产业空间，有序调整居住空间，构建居业协同体系。如江苏湖上村在试点中结合项目建设类型实行差异化地类的活化利用方式和土地出让方案，采取点状供地模式合理布局乡村休闲产业用地，融入“西太湖旅游”大景区空间轴线，形成了不同主题的文化体验线路，提高了土地资源利用效率和土地效益。其次，生态空间形态的优化是产业空间重构的重要基底。因此，新时代背景下需以“两山理论”为基本自然法则，紧密结合国土空间规划的“三区三线”划定内容，严守生态红线，严格落实土地用途管制。同时开展对林地、荒地、湿地等不同类别土地的系统性治理与修复工程，提升土地质量与生态环境品质，为产业空间重构营造持续共生、绿色安全的生态文明形态。最后，社会空间形态的优化有助于为乡村产业空间重构提供有效的治理组织结构。由此，应聚焦农村特殊的人地关系，尤其需强化宅基地改革力度，缓解用地供需紧张态势，减少村民之间土地纷争。此外，应不断创新土地流转与入市交易模式，使得更多社会精英、乡贤资本回流乡村，架构治理有效、和谐文明的社会组织形态。
五、结论与展望
我国土地制度改革旨在通过产权干预、人地关系调整实现土地资源合理配置，提升不同经营主体的生产积极性，激发乡村产业空间活力，壮大乡村经济体系，从而加强城乡要素的自由流动，助推乡村振兴与城乡融合进程。新时期的土地制度改革通过入市交易制度、“三权分置”制度等实现土地资源的同价同权交换，从培育新型主体、土地利用转型和优化空间格局三个维度刺激乡村产业空间活力，形成要素聚合—系统调整的有机助推机制。
任何制度建设的顺利推行都离不开相关制度的辅助作用，在新一轮的土地改革实施过程中，要依据地方实际建立制度配套体系。后续改革须将户籍制度、社会保障制度、农村金融贷款机制等统一部署，发挥多层次、全方位的制度约束和联合作用。同时加快构建宅基地有偿退出补偿机制，建议针对建筑面积、建筑质量、地理区位等不同条件制定差异化补偿标准，实现宅基地有序公平退出。将腾退后的土地实行统一分类规划，通过产业策划或生态化整治等方式实现资源盘活，为乡村振兴和产业经济发展提供丰裕载体。需要引起重视的是应加强土地利用规划监管力度，防止出现另一种形式的恶性“圈地运动”，在具体操作过程中，运用大数据、人工智能等现代化科技动态监测，及时发现并完善可能出现的法律漏洞。另外，未来研究还应加强与城乡规划学、空间经济学、乡村地理学等学科的学术互通，吸纳不同学科优势，以便针对不同类型、尺度和区位的乡村，从不同视角分类制定针对性产业兴旺策略，提出乡村产业空间重构的区域性和地方性模式，指导具体实践操作。
摘自《国土资源科技管理》2022年2期
信息来源：科技外事处 河北省自然资源厅（海洋局）
原文链接：http://zrzy.hebei.gov.cn/heb/gongk/gkml/kjxx/kjfz/10739481457903276032.html
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