国家空间治理与“一张底图”构建
“一张底图”是国土空间规划体系构建的底板
为了统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，中共中央《深化党和国家机构改革方案》将国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局、住建部、国家发改委等部门的测绘、资源调查、确权登记、规划管理、实施监督等职责进行整合(图1)，组建成立了自然资源部，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。机构改革将空间治理全链条的事权整合到自然资源部门，为建立统一、协调、权威的空间规划体系并监督实施，为真正做到“一张蓝图干到底”奠定了坚实的制度基础。
国土空间规划作为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，是自然资源部门行使“两统一”职责的重要支撑和串联主线。国土空间规划“一张图”包括现状的“一张底图”和规划的“一张蓝图”。“一张图”实际上贯穿于现状调查、评估评价、规划编制、规划管理和实施监管的全过程，基于整体架构与国土空间基础信息平台上的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统来运行(图2)。国土空间现状既是空间资源现状数据的统一，也是未来国土空间开发保护及监督实施的基底，具有承前启后、承上启下的作用。要使国土空间规划变成真正好用、管用、能用的规划，对全域用地现状的全面掌握是基础和关键，可以说“一张底图”是国土空间规划体系构建的底板，即“在现状上做国土空间规划”。
图1 基于全链条空间治理事权整合的自然资源部“两统一”职责
图2 国土空间规划“一张图”构建逻辑
“一张底图”构建的目标期许与工作要求
“一本规划、一张蓝图、一个平台”的建设目标，已经成为国土空间治理的共识，反映出资源管理和城乡治理方式的重大转变。为适应新时期国家空间治理变革的需要，自然资源部将原有的土地调查调整为国土调查。2019年自然资源部发布《关于开展国土空间规划“一张底图”建设和现状评估工作的通知》，要求各地应以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需要的空间关联数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑国土空间规划编制、监测评估和实施监督。一张底图随年度变更调查、补充调查等工作及时更新。
同期自然资源部发布的《国土空间规划“一张图”建设指南》也要求以三调为基础，集成遥感影像、基础地理、基础地质、地理国情普查、各部门国土空间相关信息，开展地类细化调查和补充调查，依托平台，形成“一张底图”。细化调查，就是在三调二级地类基础上，进一步细分；补充调查则是在三调数据基础上，进一步采集位置、范围、等级、规模、形态等信息，确保能够支撑国土空间治理的需要。通知还要求细化调查与补充调查应避免与三调成果产生位置偏差或属性矛盾，确保空间关系正确、逻辑关系清晰、数据成果规范。自然资源部《市级国土空间规划编制指南》也要求在三调基础上，按照用地用海分类、城区范围确定等标准规范，形成符合规定的国土空间底图底数。这实际上是进一步强调了三调成果的权威性地位。通知还要求各级各类国土空间编制及其中的生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界、自然保护地和历史文化保护范围的划定均需与“一张底图”相对应。
市县国土空间规划“一张底图”构建的难点分析
根据38号文部署，各省、市、县应整合形成本辖区范围内的“一张底图”，逐级汇交至自然资源部，于2020年底前形成全国“一张底图”。从现实看不仅国土空间总体规划编制进度大大滞后了，作为国土空间治理的底层基础，无论是三调数据的确认，还是以三调数据为基础的“一张底图”构建都困难重重。那么“一张底图”构建为什么这么难？到底难在哪里？
向上滑动阅览
难点一：以三调成果为基础进行基数转换技术难题
国土空间现状一张底图是既有空间资源现状数据的统一，也是未来国土空间开发保护及监督实施的基底，具有承前启后、承上启下的作用。从规划“一张蓝图”式的“多规合一”延伸到现状“一张底图”的“合一”，摸清各类资源的现状，统筹协调各部门之间的事权、标准冲突，是国土空间规划“多规合一”编制以及“一张蓝图”实施的重要基础工作，但是三调数据和基数转换存在两大问题。
首先，是三调数据存在调查不实的问题。如某地块三调为仓储用地，实际应为邮区中心局(图3)，但基数转换不能改变地类性质，必须纳入下一年度的变更后来修正。
（二）主要目标。通过一个名录库、一个平台、一套标准、一套机制（以下简称“四个一”）建设，按照“谁委托、谁付费”的原则，由项目建设单位一次性委托测绘中介服务机构名录库中一家单位实施测绘，提供相应测绘成果，实现“一次委托、联合测绘、成果共享、平台联审”。
其次，是基数转换的规则问题。虽然自然资源部发布了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》，但是三调数据无法真正满足国土空间规划编制和管理的需要，因此自然资源部又发布《关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》，开展基数转换工作。基数转换需要进一步厘清三调数据与国土空间现状图需求层面的差异，包括海洋数据补充、城镇村打开调查后的地类细分、地表物与使用功能判别的差异，土地规划管理过程中“批、征、供、用、登、补、查”流程数据，以及规划管理“编、审、建、验”数据。由于本轮国土空间总体规划的三区三线划定规则，要求城镇开发边界规模原则上是现状城镇建设用地规模的1.3倍，各地在实际操作中把已批未供等管理数据认定为现状，这就产生大量政策细节和数据处理的技术难题，以及巨量的举证工作。地方举证难，同时上级自然资源部门检查难，虽然各地提供了举证材料，但是各地巨大数量的举证材料使得检查举证工作也很困难，一是电子版批文难以校核每个批地范围落图的准确性、完整性；二是难以保证批地的时效性，无法校核批地是否被撤销；三是难以校核批文与数据库图斑的一一对应关系是否准确。三调数据在基数转换过程中存在大量人工判断，因不同技术人员操作习惯差异产生的成果深度和标准差异等问题。基数转换的本质是不改变国土调查的数据生产模式，基于国土空间规划工作需要，利用其他数据对三调进行补充修正。国土调查的用途边界，与基数转换所采用的管理边界，导致每一个地块的边界都存在差异。如城市道路审批红线将道路两旁的附属绿地纳入，但三调的道路判定是以道路路缘线为基准(图4)。此外，审批数据实时不断更新，国土年度变更调查依然采用既有的调查逻辑，导致“一张底图”只能被动重复进行基数转换工作。对于长期开展的国土空间规划体系工作，两条不同逻辑的底图拼合，导致每年都要进行一次基数转换，更新“一张底图”产生了巨量的重复更新、检查校核的工作量。
图3 三调数据调查不实案例
图4 三调与审批数据对于道路边界认定差异所产生的碎斑
向上滑动阅览
难点二：不同类型规划的“一张底图”要求差异
“五级三类”的国土空间规划体系中，总体规划、专项规划与详细规划对于“一张底图”的要求差异很大。总体规划作为国家对地方国土空间保护与开发进行宏观调控的治理工具，一是明晰自然资源要素的保护责任，体现为耕地、林地、湿地、水资源的规模、空间分布和管控区的划定；二是调控地方政府的一级土地开发权，主要是建设用地指标。因此在总体规划类型的“一张底图”只要能掌握各类空间要素的规模、空间分布和比例结构即可，大多数地类到一级地类，部分地类视情况到二级地类即可。基数转换的技术争论背后核心是对耕地保护和建设用地指标的博弈。国土空间专项规划是依据专项规划名录，依照总体规划要求，为履行职能部门的空间治理职责而编制的。专项规划层次的“一张底图”构建也属于地方政府的事权，但必须符合国土空间规划体系构建要求。相对而言，专项规划的现状图精细化程度要高于总规，有的要求细化到三级地类，有的设施属于复合建设的还需要进一步进行区分。详细规划则是服务于国土空间开发控制，指导规划审批管理，属于地方政府事权。详细规划类型的“一张底图”要求清晰反映利益主体的产权边界，必须细分到三级地类，涉及到空间复合利用的还必须进行空间分层表达。从这个角度讲，如果以三调数据作为“一张底图”的构建底板，可以满足总规编制和管控的需要。如果不修正地类和边界，仅仅是通过地类的“打开”，是无法满足专项规划和详细规划层次的现状图表达深度和精准度要求的。
向上滑动阅览
难点三：国土空间现状调查体系与“一张底图”的衔接机制缺位
国土空间现状调查体系包括用地调查、资源调查、设施调查、权籍调查和地质调查。在用地调查方面，国土三调地类划分较粗且与总体规划地类划分不对应，缺乏管理数据，导致基数转换技术和政策难度大。所谓的细化调查和补充调查，尚未形成体系化的工作安排，也没有形成清晰的技术细则。特别是与三调数据的边界和用地主导性质产生冲突的时候，如何变更，特别是如何反馈到年度变更调查中，缺乏清晰的规则。资源调查方面，现有各类专项资源调查如森林普查的林地分类，与林地认定标准及三调存在较大差异，湿地调查的认定标准与三调存在差异，水资源调查主要是关注资源总量，缺乏空间属性数据，海岸线修测与国土三调海陆边界存在差异等问题。设施调查方面，目前各职能部门根据自身需要开展不同时限、不同深度的设施调查，如体育部门重点调查体育场地，教育、民政、卫生等部门则建立各自部门的现状数据，有的侧重于人员、资产数据，但是在设施的空间属性数据方面缺乏统一的标准。对于涉及到三维空间的设施调查，有的成本高昂如市政管线、地下空间等数据非常薄弱；有的空间关系复杂，如复合建设的公共服务设施，实际上很难区分和清晰表达。在权籍调查方面，主要是对用地用海用林用矿的所有权、使用权、经营权的各类空间权益调查，在实际工作中存在同一宗土地历史审批数据重叠，过时数据清理不及时等问题。
何子张、谢嘉宬，厦门市城市规划设计研究院有限公司
- 下载信息：
- 登录下载
