长期以来，党中央、国务院始终高度重视耕地保护工作，要实施最严格的耕地保护制度，要采取“长牙齿”的硬措施保护耕地，确保18亿亩耕地实至名归。近年来，由于种粮收益低、违规占用耕地植树造绿、挖湖造景等问题日益突出，严重冲击着耕地保护红线，在一定程度上威胁了国家的粮食安全。在此背景下，党中央、国务院相继作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署。
2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）首次提出耕地“进出平衡”的概念，对一般耕地转为林地、草地、园地的，要实行耕地“进出平衡”，并要求各省市细化管制措施，全面实施耕地用途管制。从某种意义上看，这既是对耕地占补平衡制度的拓展和补充，也是对国土空间用途管制制度的细化、深化和强化[1]。
“进出平衡”与“占补平衡”
差异与联系
01
基本概念
耕地“占补平衡”：非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
耕地“进出平衡”：除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地（图1）。
图1 耕地“进出平衡”概念示意图
02
两者关系
耕地“进出平衡”与耕地“占补平衡”都是耕地用途管制制度的重要内容，都是为严格保护耕地而设立，本文从管制行为、管制对象、指标来源、耕地流向四个维度探讨两者的关系（图2）。
图2 耕地“占补平衡”与耕地“进出平衡”关系
耕地“进出平衡”政策解读
依据《江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅 江苏省林业局关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》（苏自然资发〔2022〕178号）对耕地“进出平衡”责任主体、实施范围、指标管理、工作程序四个方面进行解读。
01
责任主体
“进出平衡”由县级人民政府对耕地进出平衡负主体责任，按照年度在县域范围内落实，县域内无法落实的且报市人民政府同意后，可在在市域内落实，市域内仍无法落实的，上报省人民政府同意后，在省域内统筹落实（图3）。
图3 耕地“进出平衡”责任主体
02
实施范围
“耕地转出”与“耕地转进”要求
“耕地转出”要求。“耕地转出”应优先选择不稳定利用、质量较低、零星分散、不宜集中连片耕作管护的耕地。
“耕地转进”要求。“耕地转进”优先考虑自身规模较大的地块，或与周边现状耕地布局集中连片、农田水利设施配套较好的地块（图4）。
图4 “耕地转出”与“耕地转进”要求
“耕地转出”与“耕地转进”范围
（1）“耕地转进”范围
图5 “耕地转进”范围
（2）“耕地转出”范围
图6 “耕地转出”范围
03
指标管理
依据经批准的年度耕地“进出平衡”总体方案，县级自然资源主管部门将“耕地转进”项目实施完成后形成“耕地转进”指标，纳入耕地“进出平衡”指标库管理，“耕地转出”地块要按照“占多少补多少”的原则，扣除相应转进耕地指标，其中可将已有的耕地占补平衡、增减挂钩项目库中新增耕地指标，经申请同意后转至耕地“进出平衡”指标库使用（图7）。
图7 耕地“进出平衡”指标管理
04
工作程序
县级人民政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案的编制并组织实施，具体工作程序：
（1）需求申报（1-2月）。符合国土空间规划及相关专项规划并取得县级相关主管部门同意，“耕地进出”实施主体向乡镇、街道申报需求并由后者审核，提出“进出平衡”方案上报县级人民政府。
（2）方案编制（2-3月）。县级人民政府组织相关部门编制年度“进出平衡”总体方案，明确耕地“转进”与“转出”规模、质量、布局、时序和年度实施安排并建立县级耕地“进出平衡”项目库。
（3）组织实施（4-11月）。“耕地转出”地块按批准方案实施。“耕地转进”需确保数量充足、质量相当并纳入“进出平衡”项目库。“进出平衡”项目若有变化，要经县级人民政府批准调整方案，省级复核后进行更新备案，原则上每年可调整一次。
（4）验收备案（12月）。县级自然资源主管部门负责组织“耕地转进”项目初验，市、县级农业农村主管部门负责项目新增耕地质量评定。设区市自然资源主管部门会同相关主管部门负责项目验收、核查，并报省级自然资源主管部门备案。
（5）监督核查（12月-次年六月）。县级人民政府负责日常监管。省、市相关主管部门开展动态检测，强化全流程监管，根据工作需要进行核查；对未完成指标的，省级将冻结补充耕地指标，督促整改补足，次年6月完成补足的解除冻结，未完成的将扣除补充耕地指标。
耕地“进出平衡”实施建议
（1）规划引领，优化布局
编制县级年度耕地“进出平衡”方案。建议有条件的地区，结合耕地后备资源调查、“三线”划定要求，编制补充耕地专项规划。可在县乡级国土空间总体规划、详细规划（村庄规划）中统筹耕地保护与利用，设置耕地“进出平衡”引导区域，整体系统谋划区域内耕地“进出平衡”规模、布局、时序等[2]。
（2）部门协同，稳妥实施
建议由省级政府层面制定严格耕地用途管制政策，市、县级政府出台地方配套政策，细化落实耕地“进出平衡”制度。建立健全由县级党委、政府为主导，自然资源、农业农村、林业、发改、财政、生态环境、水利等主管部门各司其职、协同配合的工作机制。在耕地“进出平衡”技术协同、工程协调、标准通用之间达成共识、形成合力，在切实维护农民合法权益下，审慎推进、稳妥实施，确保耕地“进出平衡”有效落地。
（3）厘清职责，落实审批
探索建立农用地内部用途管制实施路径。根据农用地内部用途管制“耕地转出”项目类型，构建农用地内部用途管制事项清单，明确农用地内部各项目审批依据、审批权限、审批流程、审核要求、申报材料等内容。针对农用地内部用途管制“耕地转进”项目，健全完善“耕地转进”立项、实施、验收、核定入库、后期管护等全程监管工作机制，确保“耕地转出”和“耕地转进”的实施有依据、有秩序、有监管的落实。
（4）数字化支撑，强化监管
打造耕地“进出平衡”备案监管信息系统，综合运用实地核查、卫星遥感影像监测、视频人工智能技术等手段，采取系统自动判读和人工比对等多种方式，强化地方日常监管和“全链条”信息化系统监管。同时，与土地卫片执法、耕地卫片监督、设施农用地备案监管等工作有效协调联动，构建常态长效监管机制。
结 语
耕地“进出平衡”是对耕地“占补平衡”的拓展与补充，是对耕地用途管制制度的深化和细化，是守住耕地保护的创新之举。厘清耕地“进出平衡”责任主体、实施范围、指标管理、工作程序等内容，有利于保障耕地“进出平衡”方案有规划、有计划、有目标、有节奏的推进落实，进一步保障国家粮食安全。
除了要做好耕地“进出平衡”，也要做好耕地质量的提升和保障，后续国图信息还将从耕地质量的管理方面进行多角度分享，敬请期待！
参考文献：
[1]晓叶.从“占补平衡”到“进出平衡”[J].中国土地,2022(01)
:1.DOI:10.13816/j.cnki.ISSN
1002-9729.2022.01.01.
[2]黄文娟.耕地“进出平衡”实施路径探析[J].资源导刊,2022(06):20.
来源：公众号：国图信息
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