近日，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，明确要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，成为指导我国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件，在我国空间规划发展历程中具有里程碑式的意义，对于今后一段时间国土空间规划体系的构建、实施和保障具有极其重要的指导作用。为了让大家全面理解该文件的深刻内涵，引导大家从落实新发展理念上来重视、来认识、来执行，中国土地学会邀请相关专家撰写了文件解读文章，现分享给大家。
新时代国土空间规划的四个维度中国科学院大学 董祚继最近，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），对国土空间规划工作进行了总体部署，新时代国土空间规划的功能定位、发展目标、框架体系、任务要求等进一步明晰。这可以从以下四个维度来认识。
一、作为可持续发展战略蓝图的国土空间规划党的十八大以来关于空间规划体制改革的一系列重大部署，其主要背景是推进生态文明建设，基本脉络是生态文明体制改革进程。十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，并把“优化国土空间开发格局”作为“大力推进生态文明建设”的4大任务之首，为改革空间规划体制埋下重要伏笔。十八届三中全会《决定》在“加快生态文明制度建设”一章中，首次提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》，明确空间规划是“可持续发展的空间蓝图”，提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”。十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》在“组建自然资源部”部分，强调“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，明确自然资源部的主要职责之一是“建立空间规划体系并监督实施”。此次《意见》进一步强调，国土空间规划“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”。上述演进过程明确无误地告诉我们，空间规划体制改革始终是围绕推进生态文明建设这一主轴展开的，改革的主要目标是健全国土空间开发保护制度，夯实可持续发展基础，促进美丽中国建设。
将建立空间规划体系作为推进生态文明建设、实施可持续发展战略的关键之举，体现了新时期改革鲜明的问题导向。改革开放以来，我国工业化、城镇化进程加快，经济建设取得辉煌成就，但同时生态环境问题日益突出，其根源就是国土空间的无序开发、过度开发和粗放浪费。2013年5月，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出，“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发”。2018年4月，习近平总书记在深入推进长江经济带发展座谈会上强调，“要按照‘多规合一’的要求，在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制，以空间规划统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面空间利用任务,促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应”。加强国土空间规划管控和用途管制，优化国土空间开发保护格局，是推进生态文明建设的治本之策，是实施国家可持续发展战略的基础工程。
作为可持续发展战略蓝图的国土空间规划，首先必须切实转变规划观念。《意见》强调，坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间。可以说，生态优先、绿色发展是新时代国土空间规划的基本价值观，节约优先、保护优先、自然恢复为主是新时代国土空间规划的基本准则，能否落实好这些观念和准则是空间规划体制改革成败的关键。其次，必须切实转变规划模式。《意见》要求，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，强化底线约束，为可持续发展预留空间；坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复。底线约束和空间预留可以有效应对市场经济的不确定性，分区管治和系统修复可以更好发挥政府作用，这些做法代表了新时代国土空间规划的重要模式创新，必将推动空间规划从开发型规划向控制型规划、从增量为主规划向存量为主规划的转变，奠定可持续发展的空间基础。
二、作为空间发展行动指南的国土空间规划规划体制改革在强化国土空间规划作为可持续发展空间蓝图的同时，并未否定或者弱化国土空间规划在国家空间发展中的先导性和基础性作用。从《生态文明体制改革总体方案》到这次的《意见》，国土空间规划就同时被赋予“国家空间发展的指南”和“可持续发展的空间蓝图”双重功能。2018年11月出台的《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，系统界定了国家发展规划和国家空间规划的关系，强调“发挥国家发展规划统筹重大战略和重大举措时空安排功能,明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排,为国家级空间规划留出接口”，要求“强化国家级空间规划在空间开发保护方面的基础和平台功能,为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障,对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束”。可以看出，无论是“留出接口”，还是“提供空间保障”，国土空间规划对于国家发展特别是重大战略任务的落地实施都发挥着不可或缺的重要作用。
从世界空间规划发展态势来看，保障可持续发展与提升竞争力同时受到各国的重视。比如，荷兰《国家空间战略（2000）》就是以建设强劲经济、安全和富有活力的社会，使荷兰成为最具吸引力的国家为总目标，具体目标包括提升荷兰的国际竞争地位、加强城市发展和提高乡村活力、保护具有国家和世界重要价值的自然景观和文化遗产等。又如，德国《空间发展的理念与战略（2006）》按照增长与创新等理念，提出提高德国在欧洲城市和地区间的竞争力、顺应人口变化提供基础设施和公共服务支持、保护开敞空间以及发展文化景观等目标。再如，日本《国土形成规划（2008）》，也将推动亚洲一体化发展与保障经济社会可持续发展同时作为规划的主要目标。国内外实践表明，生态文明建设与经济建设并非必然对立，二者可以相互促进，保障可持续发展与提升国家竞争力完全可以作为空间规划并行不悖的两大主题。
作为国家空间发展行动指南的国土空间规划，必须体现国家意志，保障国家发展战略有效实施，对空间发展作出战略性系统性安排。要按照《意见》要求，自上而下编制各级国土空间规划，建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间；落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率；坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施；坚持集聚开发与均衡发展相协调，综合考虑经济发展趋势、城市空间增长规律、城市发展目标定位、城市自然生态系统特点等，与自然生态边界有机结合，合理划定城市开发边界，促进城市群、都市圈健康和谐发展。
三、作为高质量发展基础保障的国土空间规划推进高质量发展是适应我国社会转型发展大势、顺应人民美好生活需要的战略之举。高质量发展建立在高品质国土基础之上，高品质国土有赖于高水平国土空间治理，而国土空间规划则是国土空间治理的基本手段。正是在这个意义上，《意见》强调指出，建立科学高效的国土空间规划体系，是“坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”。
国土是经济社会发展的物质基础，传统重增量、重规模、重扩张的粗放式国土空间开发，助推了高投入、高污染、低产出的粗放式经济增长，导致自然资源透支、环境不堪重负、生态系统退化，成为国家发展的短板，人们生活的痛点。推动高质量发展，必须加快转变发展方式，进而要求加快转变国土空间开发方式和治理方式。改革空间规划体制，建立“多规合一”的国土空间规划体系，归根到底是推动高质量发展的需要，进一步说，是推动以质量变革、效率变革、动力变革为特点的国土空间开发方式和治理方式转型的需要，是资源环境约束加剧背景下探寻高质量发展路径、重塑高品质国土的制度创新。
作为高质量发展基础保障的国土空间规划，必须适应我国社会主要矛盾变化，坚持以人民为中心的发展思想，把满足人民群众日益增长的美好生活需要作为规划的核心追求和最大使命，从空间开发保护方面切实提出解决方案。要按照《意见》要求，坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用；运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。要科学划分城镇空间、农业空间和生态空间，严格划定生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界，并将其作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，推动高质量发展。在此基础上，切实做好国土空间专项规划和详细规划，着力完善交通、能源、水利、农业、信息、市政、环保、文保等基础设施和公共服务设施，提高各类设施的通达性，促进基本公共服务均等化；着力完善住房、就业、休闲、游憩等功能布局，打造宜居、宜业、宜游、宜学、宜养的社区生活圈，实现高品质生活、建设美好家园。
四、作为开发保护建设活动基本依据的国土空间规划《意见》强调，“建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署”，并明确国土空间规划是“各类开发保护建设活动的基本依据”。这一规定，不仅确立了“多规合一”背景下国土空间规划的基本功能，同时还有更为深远的意义，即提高政府效能，促进国家治理体系和治理能力现代化。
长期以来，各级各类空间规划作为城乡各项开发建设和土地用途管制的基本依据，在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，降低了政府管理效率和服务质量，提高了管理成本。“多规合一”很大程度上就源于提高政府效能的现实需要。空间规划都有确定的地域空间和土地范围，空间和土地具有资源稀缺性、位置固定性、利用公共性、功能多样性等特征，这既构成了空间规划的基本条件，也成为各类空间规划的矛盾起因。本来，各行各业对于空间利用的矛盾性是普遍的、经常的，而且，正是这种矛盾性才使空间规划的存在和发展成为必要，但在统一的、权威的空间规划缺失的情况下，“多规”叠床架屋、互不相让的结果，既使各行各业的空间利用矛盾得不到有效协调，又导致行政效率降低。因此，提高政府效能需要着力协调“多规”的矛盾冲突，“多规合一”作为生态文明体制改革和行政管理体制改革的重要举措提上了重要日程。进一步说，空间治理是国家治理的重要内容，以“多规合一”为重点的空间治理体系改革，就是以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革的重要一环。
作为开发保护建设活动基本依据的国土空间规划，既要落实“多规合一”、严格规划监管、严格执行规划，又要健全规划体系、改进规划审批、提高政府效能。要认真落实《意见》要求，一方面，强化规划权威，规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更；下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。另一方面，改进规划管理，按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度，精简规划审批内容，大幅缩减审批时间；健全用途管制制度，在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式；建立国土空间规划定期评估制度，对国土空间规划进行动态调整完善；推进“放管服”改革，以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”“多证合一”；加快建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，为新时代国土空间规划工作提供坚实支撑。
本文来源：“中国土地科学”微信公众号 2019.6.13
作者系中国科学院大学国家土地科学研究中心主任、研究员
