“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)中提出的新发展背景、新发展阶段、新发展目标、新发展原则、新发展理念、新发展格局、新发展基石、新发展任务是党中央作出的一系列重大判断。国土空间规划作为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图、各类开发保护建设活动的基本依据，必须对《纲要》深刻认识和把握。其中，国土空间格局是支撑国土空间规划贯彻落实“十四五”坐标下多重战略使命的核心关键，具有“秉纲而目自张，执本而末自从”的统领性作用与地位。系统思考与科学解答“规划治理一个什么样的国土空间格局、怎样规划治理国土空间格局”这一战略性命题，将为国土空间规划治理指明新历史方位下的发展路径。
01《纲要》为国土空间规划治理提供战略指引
国土空间是人类赖以生存和发展的载体，是国内外区域经济、政治、文化、社会、生态等要素相互作用与运行的“棋盘”，国土空间规划是下出这盘大“棋”的“棋手”，国土空间格局恰似“棋局”的呈现。战略性是18号文对国土空间规划的第一属性要求，面对新发展环境和新发展阶段，准确识变、科学应变、主动求变，在危机中育先机、于变局中开新局，《纲要》为新时期国土空间格局规划治理的谋篇布局提供了系统的战略指引。
划出国土空间规划治理的“棋盘”边界“棋盘”的底线与顶线
习近平总书记指出：“安全是发展的前提，发展是安全的保障。”《纲要》提出注重处理好发展和安全的关系，就统筹发展和安全、建设更高水平的平安中国提出明确要求，为国土空间规划治理的展开奠定了底线和顶线。
以安全为底线。当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。为此，坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国土空间规划治理各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障。
以发展为顶线。发展是解决我国一切问题的基础和关键，破解突出矛盾和问题，防范化解各类风险隐患，归根到底要靠发展。只有推动经济持续健康发展，才能筑牢国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础。为此，贯彻新发展理念，推动更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，深化国土空间规划治理在供给侧结构性改革中的创新，一方面满足人民日益增长的美好生活需要，另一方面也为实现更高水平更高层次的安全提供更为牢固的基础和条件。
“棋盘”的左线与右线
《纲要》提出要统筹好中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是我国在一个更加不稳定、不确定的世界中谋求发展的战略决策，正是统筹“两个大局”最重要的体现。利用好两个市场、两种资源，为国土空间规划治理的棋盘设定了“左、右”边线。
以国内大循环为左边线。发挥我国超大规模市场的潜力和优势，利用我国拥有全球最完整、规模最大的工业体系、强大的生产能力、完善的配套能力，以及回旋空间大的特点，把发展的立足点更多放到国内，实施扩大内需战略。为此，国土空间规划治理要充分支撑发展现代化经济体系，提高要素资源配置效率，提高全要素生产率，推进新型城镇化建设，促进与城镇稳定生活条件相匹配的多种消费增长和水平提升，通过扩大内需促进形成强大国内市场，促进城乡融合发展，推动区域协调发展。
以国际循环为右边线。当今世界正经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情全球大流行使这个大变局加速变化，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整。以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行。我国是土地、淡水和石油等资源短缺的经济体，与庞大的经济体量不匹配，制约资源高效供给与配置，使经济社会可持续发展面临风险。为此，国土空间规划治理要推动用足用好国际循环调剂各种要素资源余缺，为“以外促内”转向“内外互动”创造条件，培育新形势下我国参与国际合作和竞争的新优势。
指明国土空间规划治理的“落子”方位
《纲要》提出坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。面对要素空间供给有限性和需求无限性之间的矛盾，“十四五”是国土空间规划治理贯彻新发展理念，优化国土空间人地关系、产业配置、时空配置的战略调整窗口期；是进行收益分配关系调整，土地等各类资源、环境要素权益关系优化的治理结构重塑期；是确立经济发展新目标、推进绿色发展的关键机会拐点期。笔者认为《纲要》为塑造新型经济空间、战略通道、资源基地和安全屏障，提升国土空间规划对于发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一的保障功能提供了方向性指引，主要表现在优势战略支点、流动空间网络、国土安全场域三个层面的协同共振，支撑中华文明的伟大复兴。
塑造符合规律的优势战略支点
习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中指出我国城市化道路怎么走是个重大问题，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力是符合客观规律的。进入新发展阶段，我们需要更多由城市群、中心城市、都市圈、县城、特色小镇等共同组成的的战略支点，通过它们来提升国际竞争力、产业创新力、人口承载力、消费潜力、资源集约利用力，为此，塑造更多符合规律的优势战略支点非常迫切。《纲要》为我们明确了至少六方面打造优势战略支点的要素空间配置指向。
一是支撑创新自立的要素配置指向。“十四五”提出的首个目标任务就是“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。打破原来我们“两头在外”的模式，科技创新自立将对空间的利用带来根本性变化，如科技人群的行为空间规律、新经济产业空间利用的需求和特征、旧动能产业空间的升级改造或更新方式、新经济产业带来的地域分工深刻变化等都需要国土空间规划给予统筹安排与优先保障。
二是支撑产业链合的要素配置指向。经济运行的底线就是产业链、供应链不断链，国民经济循环不停顿。“稳链、固链、强链、延链”，实现产业链、供应链发展稳中有进是《纲要》的明确要求。为此，要优先保障产业链、供应链安全稳定，推动区域一体化发展，让产业形成足够竞争力。国土空间要素配置要主动支撑产业链更完整、更复杂、更高端的地区需求，发挥各地比较优势，打造产业集群，形成规模效应，推动技术水平跃升。
三是支撑民生福祉的要素配置指向。“把人民生命安全和身体健康放在第一位”“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障”“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”“推进以人为核心的新型城镇化”“实施积极应对人口老龄化国家战略”……增进民生福祉成为《纲要》的核心表达。实现更加充分更高质量就业，基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进都需要国土空间规划以全面满足人的多元需求为导向，构建宜居城乡生活圈、城镇圈，营造高品质生活环境，给予充分响应与保障。
四是支撑扩大内需的要素配置指向。《纲要》提出“形成强大国内市场，构建新发展格局”。坚持扩大内需这个战略基点，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。国土空间规划要为新型消费业预留足够空间，满足消费新业态的发展。一些重点表述值得关注，如推动金融、房地产同实体经济均衡发展，意味着要打破过去房地产开发驱动的旧城镇化扩张之路，让房地产服务于实体经济。《纲要》对县城发展给予重点关注，明确要求强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心，推进以县城为重要载体的城镇化建设。同时，通过一批强基础、增功能、利长远的设施项目建设拓展投资空间，使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进。
五是支撑文化复兴的要素配置指向。《纲要》提出“中华文化影响力进一步提升，中华民族凝聚力进一步增强，推进社会主义文化强国建设”的战略目标。为此，传承弘扬中华优秀传统文化，加强文物古籍保护、研究、利用，强化重要文化和自然遗产、非物质文化遗产系统性保护，建设长城、大运河、长征、黄河等国家文化公园。推动文旅融合发展，建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区，发展红色旅游和乡村旅游，推动自然与人文融合共生，最终涌现出一批能够讲好中国故事，创新推进国际传播，彰显文化软实力的特色魅力空间体系。
六是支撑枢纽开放的要素配置指向。《纲要》提出“实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面”，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放。其中完善自由贸易试验区布局，赋予其更大改革自主权是重要抓手。在新发展格局下，支持建设各类与国家战略实施相适应、虹吸全球优质资源的平台，通过对功能性、平台型载体(如自由贸易区、综合保税区、口岸城市、合作试验区等)空间布局优化、开放政策适用空间调整、基础服务设施空间(铁路、机场、港口)提升,大幅提高我国开发开放的保障能力。
构筑中国特色的流动空间网络
以物流、人流、信息流、资金流等流动形式为主导的流动空间已经成为我国未来经济社会建设和发展的重要内容与表现形式，发掘和利用好流动空间的作用和价值,将是我国未来空间发展的重要内容和形式。新冠疫情所带来的反思与启示及当下全球化的新态势，提醒我们必须构筑起具有中国特色的流动空间网络，其中打造通达敏捷的物流空间网络、有序流动的人流空间网络、智能安全的信息流空间网络又是重中之重。
《纲要》提出构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。为此，充分发挥基础设施对空间发展的先导、引领、塑造作用,克服基础设施空间不协调对国土空间发展的限制作用，构建与国家未来发展相适应,形成满足“制造强国、质量强国、网络强国、数字中国、贸易强国”等战略实施需要的全覆盖、全时段、全空域的国土空间支撑网络。系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设。加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市群和都市圈轨道交通网络化，提高农村和边境地区交通通达深度。实施川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发、星际探测、北斗产业化等重大工程，推进重大科研设施、重大生态系统保护修复、公共卫生应急保障、重大引调水、防洪减灾、送电输气、沿边沿江沿海交通等一批重大项目建设。
重建“天人合一”的国土安全场域
美丽中国是人与自然和谐的空间图景。《纲要》在“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”任务中提出要坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界；要强化国土空间规划和用途管控，落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，减少人类活动对自然空间的占用；要坚持山水林田湖草系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系；要降低碳排放强度，制定2030年前碳排放达峰行动方案。同时，《纲要》在“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”任务中围绕“国家经济安全、人民生命安全”提出要确保粮食安全，保障能源和战略性矿产资源安全，要维护水利、电力、供水、油气、交通、通信、网络、金融等重要基础设施安全，提高水资源集约安全利用水平。上述任务结合，可以看出重建“天人合一”的国土安全场域是“十四五”及未来国土空间治理的重要战略目标。这更加清晰地指明“十四五”国土空间规划治理要进一步强化底线意识，完成一系列关键工作，如划定生态保护空间，锚固生态安全格局，构建重要生态屏障、廊道和网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局和开敞空间网络体系，构建“山水林田湖草”生命共同体，维护生态安全和生物多样性，进一步守好守牢自然生态安全边界；扛稳国家粮食安全重任，保障农业发展空间，持续提升粮食供给保障能力；统筹国土安全保障和综合防灾减灾空间与设施布局，完善综合防灾减灾分区导控和治理措施，提升国土空间韧性能力；协同地上地下空间，前瞻性预留战略性储备空间，应对未来发展的不确定性。
当前国土空间规划治理面临的短板与瓶颈
习近平总书记指出“要深刻认识新发展阶段的新特征新要求，解决一系列影响高质量发展的结构性、周期性、体制性问题”。而这些问题有很多在国土空间利用上有不同程度的映射，空间开发模式粗放、空间结构不合理等所导致发展的不平衡性、不充分性、不协调性、不可持续性日益显现。
当前国土空间规划治理面临的短板与瓶颈大致可以归纳为两类问题，一类为一系列“不匹配”问题，如空间发展格局与国家战略实施需要不匹配、空间发展格局与国家安全需求不匹配、人口空间格局与资源空间格局不匹配、产业空间格局与经济要素空间格局不匹配、生态空间格局和经济社会空间格局不匹配、基础设施空间格局与区域协调发展格局要求不匹配等；一类为一系列“不适应”问题，如国土空间规划治理能力与生态文明建设要求不适应、国土空间规划治理体系与人民美好生活需求不适应、国土空间规划治理模式与绿色发展需求不适应，国土空间规划治理理论方法与人口结构变化、新科技革命不适应。这两类问题使我们在“十四五”期间有一系列关键议题亟需解答。
议题一：传导性治理。聚焦于当前中央的战略架构能力和地方底层的碎化行动逻辑的矛盾如何有效治理？
议题二：匹配性治理。聚焦于人、财、物等流动性要素与不可移动性的自然基底、土地的匹配性矛盾如何有效治理？
议题三：供给性治理。建设创新国家与要素供给侧改革的矛盾如何治理？
议题四：权属性治理。解决国有产权权属所面临的政府、市场双重的矛盾如何治理？
议题五：纠偏性治理。当前存量土地的功能性偏差如何优化，破坏的生态空间与环境如何修复的空间问题如何治理？
议题六：公平性治理。40年物化财富积累与人民获得满意感的矛盾，典型问题如公共健康、权利制度等如何治理？
议题七：均衡性治理。我们先富的区域已经形成了累积优势与共同富裕愿景之间的矛盾如何均衡性治理？
议题八：监督性治理。我们的短期逐利与长期增值的矛盾，其问题典型如屡见不鲜的盲目造城运动，土地财政变现与政绩工程等。这些问题现在都需要良好的监督性治理加以解决。
议题九：伦理性治理。以人类为中心的规划理念与生态文明根本上对自然尊重的伦理性的矛盾，这是非常关键的。如何真正站在自然的立场为其维护一些权利这是很重要的，虽然说它们是无声的，但是如果没有了这些自然，我们的命运也将是非常悲惨的。
议题十：全球性治理。作为一个大国崛起，我们对能源、资源的消耗非常巨大，我们国家的崛起和国际责任之间的矛盾如何进行治理？
02“十四五”国土空间规划治理的行动响应
18号文中提出“到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”。然而面对《纲要》中一系列新发展任务要求，国土空间规划治理需要有更强的紧迫性。改革开放41年后，每位规划人面对今日的国土空间犹如一盘巨大而复杂的“残棋”，随着新的“棋盘”划定、“落子”指向渐明，要下出一盘好棋、赢棋，对棋手的能力无疑提出了更高的要求。加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，“十四五”国土空间规划治理需要进一步加强以下能力与机制建设：
一是加强国土空间“四底”及动态掌控能力与机制建设。建立动态获取国家不同空间尺度上国土空间发展真实状况信息的网络系统,把客观世界的空间发展状况“搬”到计算机中，做到随时随地对国土空间的“底数、底线、底图、底蕴”了解清清楚楚，对国土空间发展变化的苗头性、趋势性、潜在性问题能够客观描述和科学判断,形成可靠的国土空间发展信息的动态掌控能力,建成科学客观的信息统计、获取、分析处理、管理应用的软硬件平台和政策、体制机制。
二是加强国土空间供需动态平衡能力与机制建设。面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康,科学把握与测算新发展阶段与新发展格局下的国土空间需求趋势，国土空间规划治理综合运用行政手段、市场手段,健全要素市场运行机制，完善要素交易规则和服务体系，提升国土空间有效供给能力,明确总量和结构双调控的供给基调，搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力，有效管理与引导空间需求,把存量空间作为供给重要渠道，基本保障空间供需动态平衡。
三是加强国土空间成本核算与价值转化能力与机制建设。当前国土空间成本核算的客观性、科学性缺失,迫切需要建立空间供给及使用的真实成本、预期成本测算机制,进而建立供给方、使用方、收益方三方空间成本分担机制,最大限度发挥空间效应。探索构建有利于自然资本增值的人类财富体系，尤其是探索出生态富民的自然资本增值机制，通过创新权能、明晰产权，建立要素流动激励机制，整合构建符合“两山”理论的分区-交易-补偿的一体化制度体系。
四是加强“数量、质量、结构、功能、效益”五位一体的国土空间统筹能力与协调机制建设。针对当前国土空间开发保护中国土空间利用系统效应和效益发挥不充分不平衡的问题,围绕高质量发展中国土空间“绿色发展与生态文明”的作用和价值,在落实好上位规划通过规模、结构、布局、时序等多种方式传导约束下级规划，确保国家战略和意志能够在地方各级国土空间规划方案中得到有效落实的基础上，充分丰富底层规划的管控规则，解决规划落地实施中的“最后一公里”问题，提高规划对经济社会活动的适应性，从而有效统筹协调不同用地类型、不同规划分区、不同行政地域国土空间的数量、质量、结构、功能与效益,形成五位一体的全域国土空间统筹能力与协调机制。
五是加强国土空间人类行为影响预判与风险防控能力与机制建设。国土空间发展现状及趋势多数是人类行为综合作用的结果,加强人类行为,特别是重大建设与改造行为的影响预判可以有效减少或避免国土空间发展损失与风险，为此，构建强大的国土空间发展监测预警、影响预测预判分析网络与平台，大幅提升风险防控资源和能力建设,形成全国统一、上下联动的全覆盖、全时空、全天候国土空间风险防控能力，从而构建资源环境禀赋与经济社会发展的空间协同新格局，为人与自然生命共同体健康发展打下科学基础。
六是加强国土空间多目标、多主体综合决策与绩效评估能力与机制建设。探索在国土空间规划编制与实施过程中，面对多目标、多主体复杂决策环境下，生态、经济、人口、资本、文化等多要素空间综合参与决策的机制,特别是要考虑物流、信息流、人流、资金流等流动空间的综合效应,以确保国土空间综合决策取得实效。树立高质量发展绩效观，进一步完善与创新城市体检、规划评估等绩效评估工作理论与方法。
七是加强国土空间规划生命周期管理能力与机制建设。以国土空间规划体系保障“一张蓝图干到底”，以“空间用途管制制度”和“审批制度”双改革再造规划许可管理模式，以“规划资源全生命周期管理”创新统筹规划-建设-管理三大环节，提升国土空间规划治理效能。依托“一张图”及CIM系统，规范生态空间、农业空间和城镇空间等各类国土空间转化行为，协同管控生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界三条控制线，做实年度计划、规划许可、目标责任考核、执法监督等“全链条”管理环节。构建国土空间规划实施“互联网+监管”体系，强化监督和责任追究制度，创新激励制度与机制，实现底线约束与激励引导相结合的规划管理创新。
国土空间规划治理是国土空间要素配置不断优化，逐步科学、适度、有序的过程，是特定区域范围内自然资源、生态环境要素与经济、政治、文化、社会、文化等要素持续协同、整体优化利用的过程，是与所在地域可持续发展以及与相邻区域实现协同共赢的过程。站在新时代的起点，履行好国土空间规划的职责和使命，必须高站位、高标准、严要求。回顾国土空间规划改革两年多来的工作探索，已经在回应、论证、揭示和解答国土空间规划治理的时代方程式过程中，推进理论和实践、历史和现实、愿景和路径、方法和价值逐步统一，认真贯彻落实《纲要》要求，必将推动中国特色国土空间规划治理实现新的发展。
研究支持：中国国土勘测规划院外协项目：国土空间规划全生命周期管理研究。
文章作者：王伟，中央财经大学政府管理学院城市管理系主任。
