治理规划 | 段德罡、叶靖：“干部规划家乡行动”的困境与建议

2021 年 5 月 2 日，“新三农”公众号平台推送了“云南：在职在编公职人员回家乡参与村庄规划编制（附通知）”一文，转发了云南省自然资源厅于 4 月 26日签发的《关于开展“干部规划家乡行动”的通知》（云自然资〔2021〕57 号）（下文简称《通知》），阅读量迅速突破 10 万，作为一个省厅级文件，能迅速引发如此关注，实属难得。今年是“十四五”的开局之年，也是乡村建设行动的启动之年， 云南省在此之际开展“干部规划家乡行动”，编制“多规合一”的实用性村庄规划， 促进乡村振兴，正当其时，且意义深远。

该《通知》颇具亮点，正文四千字清晰交代了行动的目标任务、操作流程及保证措施。在规划范围上，不像很多文件做一刀切的规定，《通知》甚至出现了“九大高原湖泊周边、交通沿线、半山酒店周边……”等细节性描述；在参与主体上， 区别机关企事业单位公职人员的“出生地或成长地”是否在云南农村地区，以此确定参与行动的不同方式；在时间安排上，从动员、组织、编制、保障、审查各阶段制定了进度表，明确了三年编完全面指导乡村建设的行动计划，有力支撑“十四五”乡村建设行动；同时为有效落实此次行动，建立健全的保障机制，既明确组织、宣传、自资、发改、财政、农业农村、住建、扶贫、乡村振兴各部门及地方党委政府职责；也明确企事业单位及个人“规划成果作为单位资质审核、个人专业技术职称或等次评定、优秀论文评选的重要支撑”。

《通知》在“新三农”发布后，引起读者的广泛讨论。早期的留言对该行动评价都很好，认为《通知》接地气、出实招，既体现了“制度创新”，也为“乡贤”返乡、回报家乡提供了通道，还能有效推动乡村建设行动，值得推广学习（图 1）。后期一些怀有疑虑的声音慢慢出现，有些读者担心此事操之过急，欲速则不达，“还是要先做好调查研究”；有些读者担心这些返乡干部不了解规划，好心办坏事，还是应该“让专业的人做专业的事情比较好”“不专业的规划出来又是将来的祸根”等（图 2）。

 图 1 早期读者的留言

资料来源：作者整理

图 2 后期读者的担忧

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在笔者看来，云南省的《通知》为“十四五”时期全面推进乡村振兴、实施乡村建设行动的战略要求提供了明确的行动计划，相对于很多地方还在靠文件落实政策来说，云南省这是在真刀实干。基于云南省“干部规划家乡行动”的启发与思考，笔者系统梳理了我国“干部下乡”的政策与发展，结合相关研究与实践经验，梳理干部下乡“规划家乡”推动乡村治理面临的困境，进而提出系列建议， 以期为我国“十四五”期间全面实施乡村建设行动添砖加瓦。

“下乡”在现代汉语词典中被解释为“到农村去”，“乡”不仅指农村，也指乡镇一级行政单元或特别偏远、经济落后的地方。“下乡”是拉近城乡关系，助推乡村社会经济发展的重要手段。

“下乡运动”由来已久，钱理群在其著作《20 世纪中国的乡村五次运动》中对 20 世纪我国的下乡运动进行详细梳理。20 世纪 20—30 年代，受李大钊“让青年到农村去，拯救黑暗‘达于极点’的农村”思想的影响，中国掀起了一场“到民间去”的运动，大批知识分子和城市青年如晏阳初、梁漱溟、陶行知、卢作孚等人，急切地把城市的文明传播到乡村，以实际行动来启蒙和改造农村。20 世纪40 年代，中国文协提出“文章下乡，文章入伍”的口号后，文艺界的知识分子纷纷深入农村以文艺活动的形式鼓舞农民抗战，随后，毛泽东在中共中央 1942 年召开的延安文艺座谈会上正式要求文艺知识分子下乡，“文艺下乡”成了中国共产党领导和组织的一项政策。中华人民共和国成立后，“下乡”作为一项重要政策得到了延续，1956 年 10 月 25 日，中共中央政治局发布《1956 年到 1967 年全国农业发展纲要（草案）》，要求更多的城市中、小学毕业的青年下乡参加农业生产（顾洪章，1997），随后，大量的知青上山下乡。近年来，下乡的形式和内容逐渐多样化，“家电下乡”“下乡支教”“下乡扶贫”“三下乡”“大学生村官”“干部下乡” “艺术下乡”等热词逐渐涌现。在一定程度上，下乡运动既疏通了城乡资源，拉近了城乡距离，又提升了农村和农民的地位，还加强了干部对乡情民情的了解。

我国党政机关选派干部下乡扶贫（即“干部下乡”）已持续三十多年（韩广富，周耕，2013）。1978 年农村经济体制改革虽在一定程度上缓解了广大农村地区的贫困，但部分地区依然面临着自然条件恶劣、经济发展水平差的问题，为此，1984 年 9 月 29 日，中共中央、国务院颁布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求国家相关部委派遣干部深入贫困地区开展专项扶贫工作，帮助贫困地区发展经济。1986 年 6 月 26 日，国务院贫困地区经济开发领导小组第二次全体会议要求凡是有条件的部委，“都应当抽派干部，深入一片贫困地区，定点轮换常驻，重点联系和帮助工作”，同时对下乡干部的基本素质也提出了进一步的要求，明确规定“要选派身体好、有一定专业知识的优秀干部深入基层，参加贫困地区的开发工作”。随后，越来越多的中央和国家机关开始开展定点扶贫工作，并选派干部下乡到被帮扶单位直接参与扶贫开发工作（谢建平，田有煌，2019）。

1990 年 2 月 23 日，国务院批转同意国务院贫困地区经济开发领导小组《关于九十年代进一步加强扶贫开发工作的请示》要求“选派精明强干的干部到最困难的贫困县、乡、村去开展工作”。短短几年时间，下乡干部的选派要求从“身体好并掌握专业知识”上升到了“精明强干”，工作地点则由“基层贫困地区”改变为“最困难的贫困县、乡、村”。其后，《关于进一步做好选派干部下乡扶贫工作的意见》（1997 年）、《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000 年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（2015 年）、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018 年） 等一系列重要文件颁布，组织党政机关干部下乡扶贫作为一项制度得到了长期的坚持（周弋辉，1999）（图 3）。

图 3 “干部下乡”相关文件梳理

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在实践工作中，各省为响应中央号召纷纷展开“干部下乡”行动。2007 年， 四川省委组织部召开“万名干部下基层”的动员大会，计划用 4 年时间，选派 1 万名机关事业单位的年轻干部下基层反哺农村和推动社会主义新农村建设。2009 年，广东以扶贫调研为载体，先后派出 1 万多名机关干部进驻 3000 多个村，为期 3 年，帮助 70 多万贫困户。2014 年，山西省印发的《干部下乡住村和领导干部包村增收工作制度》从坚持领导带头、规范住村包村要求、明确目标任务、加强基层党组织建设等各方面，对在全省开展的干部下乡活动进一步提出了规范要求。2016 年，青海省启动为期一个月的万名干部下乡的“三联四做”活动，以宣讲为主要任务，省级各部门各单位重点负责联点帮扶村，其他行政村由各市州、县、乡镇三级安排人员，保证每村 2—3 人开展宣讲。

2021 年，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下 9899 万农村贫困人口全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽，12.8 万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹。实践证明，“干部下乡”作为我国的一项工作制度具有优越性与先进性。下一阶段，我国将从脱贫攻坚迈向全面乡村振兴，新时期“干部下乡”作为国家治理的重要手段，如何持续发挥制度的优越性与先进性，助推乡村振兴战略实施，实现乡村建设行动高质量完成，还需各地政府高度关注。

改革开放以来，我国逐步加大对乡村的投入力度，乡村人居环境显著改善， 村民全部脱贫。为此，下一阶段干部下乡的工作重心将从空间建设转向乡村治理。

2.1.1   我国村庄量大面广

多年来，我国中央和政府高度重视“三农”工作，连续多年出台“中央一号文件”，加大惠农政策、取消农业税、落实扶贫项目，并从顶层设计上创新治理制度。仅 2012 年到 2019 年间，中央财政的专项扶贫资金投入就达 5473 亿元。国家对农村的持续性投入，逐渐减小城乡差距，农民人均可支配收入均值从 2015 年的 10089 元增加到 2019 年的 14239 元，4 年间增幅 41%；卫生院、幼儿园等村庄基础设施基本实现全覆盖A，乡村人居环境得到显著提升。但我国乡村量大面广，截至 2017 年 12 月 31 日，我国共有约 69.1 万个行政村，261.7 万个自然村，有限的财政资金必然难以保证村庄全面惠普，在时间上也难以同步推进。

2.1.2    村庄发展基础薄弱

长期受城乡二元结构的影响，城乡发展差异较大，大量青壮年劳动力外流， 而留村人员素质和能力较低，村庄整体发展基础薄弱。据调查统计，在村人员中，

50 岁以上村民占比达 20.65%，初中以下学历的村民比例高达 76.79%，其中在村男女比为 0.54 : 1。同时，由于农业的弱质性和农业收入的不稳定性，大量的村民弃农离乡，从事非农职业，离村务工的村民比例高达 61.61%（图 4）。乡村人口的大量外流，加剧了村庄资源的闲置，2019 年，全国耕地闲置率为 13.86%，其中西部地区耕地闲置率为 17.22%，中部地区耕地闲置率为 7.68%，东部地区耕地闲置率为 15.26%（图 5），在抽样调查中，广东省和陕西省部分县闲置比例高达 30%。（表 1）

图 4  试点县村民就业地点统计图

资料来源：2020 年住房和城乡建设部村镇建设司《乡村建设评价报告》

图 5 2013 年和 2019 年我国耕地闲置率对比图

资料来源：2020 年住房和城乡建设部村镇建设司《乡村建设评价报告》

资料来源：2020 年住房和城乡建设部村镇建设司《乡村建设评价报告》

2.1.3    基层组织管理乏力

当前村庄基层行政组织老龄化特征显著，村干部综合素质和能力普遍较低， 部分村庄村级党组织“散弱无力”，“家族化”“宗族化”呈普遍现象。少数村干部以权谋利，对村庄的建设和发展未发挥应有的作用，导致村民逐渐失去对党和政府的信任。乡村能人虽经济收入较高，但缺乏大局意识，难以引领村庄发展。同时， 在行政压力驱动下，乡镇干部多扮演着县级政府执行机构的角色，大量无效且重复的工作任务极大地降低了乡镇干部工作的热情。因此，村庄集体经济发展乏力、村级公共事务管理薄弱、村民凝聚力弱化、村庄人心涣散，乡村治理困境重重。

自 1984 年《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》颁布以来，国家相关部委纷纷派遣干部赴贫困地区帮助群众摆脱贫困，助推经济发展。经过近三十年来的国家大力帮扶，我国脱贫攻坚任务已经取得了全面的胜利，下乡干部也已完成下乡扶贫的使命。2021 年 3 月，中共中央、国务院印发的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》明确：“到 2025 年，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴全面推进，脱贫地区经济活力和发展后劲明显增强，乡村产业质量效益和竞争力进一步提高，农村基础设施和基本公共服务水平进一步提升，生态环境持续改善，美丽宜居乡村建设扎实推进，乡风文明建设取得显著进展，农村基层组织建设不断加强，农村低收入人口分类帮扶长效机制逐步完善，脱贫地区农民收入增速高于全国农民平均水平。到 2035 年，脱贫地区经济实力显著增强， 乡村振兴取得重大进展，农村低收入人口生活水平显著提高，城乡差距进一步缩小，在促进全体人民共同富裕上取得更为明显的实质性进展”。

我国乡村正从“脱贫攻坚”迈入“乡村振兴”这一全新的阶段，乡村迎来了更高层次的发展目标。在此背景下，下乡干部需转变自身的角色定位，在巩固脱贫攻坚成果的同时，做好脱贫攻坚战略与我国乡村振兴战略的有效衔接，实现乡村振兴战略阶段目标——到 2035 年农业农村现代化基本实现，这也是建构国家治理新格局，推动国家治理体系、治理能力现代化重要使命的目标指向。

“十四五”既是巩固脱贫攻坚成果的关键时期，也是实现国家乡村振兴战略规划目标的重要阶段。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》明确“实施乡村建设行动”，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置；强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心；统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌；完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提升农房建设质量；因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理，实施河湖水系综合整治，改善农村人居环境；提高农民科技文化素质，推动乡村人才振兴。为此，乡村建设作为“十四五”的重要工作，其如何开局事关“十四五”末乡村振兴战略实施成效。

在此背景下，伴随着乡村发展阶段和发展目标的转变，政府的职能也在从“管理型”向“服务型”转变。干部下乡作为政府职能转变的重要举措，其工作任务在新时期具有多样化和复杂化的特征。在脱贫攻坚阶段，下乡干部主要扮演着任务落实的“监督员”、基层党建的“指导员”、群众纠纷的“调解员”、政策方针的“宣传员”（周弋辉，2014）、遵纪守法的“示范员”、规章制度的“执行员”的角色。但在“十四五”乡村建设时期，下乡干部围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的二十字方针要求，职能逐步向乡村规划与建设、乡村治理、资金引进、技术帮扶（王晓毅，2016）、基层组织建设等方向转变。

在“十四五”全面实施乡村建设行动的开端，云南省推出“干部规划家乡行动” 具有重要意义。但不可忽视的是，下乡的干部虽在能力、资源等多方面的优势将为推动乡村全面发展创造巨大价值，但面对量大面广的工作任务以及薄弱的村庄本底条件，下乡干部也面临着诸多挑战。

当前村庄乱象丛生，下乡干部虽面临诸多村庄治理困境，但“干部下乡”作为国家制度是国家治理体系的重要组成部分，仍具有重要意义。正如部分网友所言：“从农村走出来的公职人员对家乡的山山水水、风土人情都十分熟悉和有感情”，此次云南省的“干部规划家乡行动”不仅“给了个人回报家乡的机会和途径， 开辟了为乡村提供人才、知识、信息、技术支持的途径，找到了让熟悉本地情况、了解农业农村的人去支持农业农村发展的方法”，同时“可以最大化地节省人力物力，并最大化地发挥驻村队员的激情”。

3.1.1   熟识乡土，凝聚民心

云南省此次开展的“干部规划家乡行动”在参加主体和职责要求上特色鲜明，《通知》提出：出生地或成长地在云南农村地区的在职在编机关企事业单位公职人员，回家乡参与村庄规划编制。出生地或成长地不在省内农村地区的公职人员由所在单位统筹安排到“帮县包乡带村”联系点参与村庄规划编制。驻村第一书记和工作队参与所驻村的村庄规划编制。自古以来，乡村社会以血缘、地缘为纽带， 以传统社会伦理为秩序，委派“出生地或成长地在云南农村地区”的公职人员回乡编制规划，有利于打消村民的疑虑，增加对规划编制人员的信任，提升村民参与村庄事务的参与度，凝聚民心，形成合力治理局面。

3.1.2   了解民情，精准施策

不同村庄受交通区位、自然地理、社会经济、政策环境等影响，其空间发展特征、人力资源要素、发展目标定位、规划策略等具有较大差距。我国《乡村振兴促进法》明确要求：坚持因地制宜、规划先行、循序渐进，顺应村庄发展规律，根据乡村的历史文化、发展现状、区位条件、资源禀赋、产业基础分类推进。为编制好用管用的村庄规划，需要规划编制人员把握村庄全局，了解村民需求、素质结构特征、村民和村干部之间的深层次矛盾等，因此安排熟识乡土的干部返乡组织编制村庄规划，有利于了解民情、掌握实情，搞清楚问题是什么、症结在哪里，拿出破解难题的实招、硬招，实现村庄的精准施策。

3.1.3   通晓政策，有的放矢

政策是经济和社会发展中最重要的资源，在我国社会经济体制之下，政策常常成为其他资源配置的统帅和主导因素。当前村庄非法占地、侵占农田、私搭乱建等违规建设的乱象较为普遍。党政机关人员作为政策的制定者和执行者，熟知国家涉农政策。因此，委派党政机关干部下乡不仅可宣传国家在三农方面的支持政策，促使村民和基层组织巧用政策，主动申报涉农项目资金以及争取村庄荣誉称号，同时下乡干部可通过村庄规划编制，合理地分配资源、规范村庄土地利用行为、保证项目的合法化，用好相关涉农政策，使其为村庄带来资金的同时，提升村庄的知名度。

3.1.4    引进资金，反哺家乡

村庄不仅有着丰富的自然生态资源和历史文化资源，也存在大量的闲置资源， 如闲置建筑、闲置公共空间以及闲置耕地等。反观当前城市建设用地紧张的现状， 村庄依托优越的生态资源和历史文化资源，盘活闲置资源，不仅能有效提升村庄的运行效能，也能带动乡村经济发展，促进乡村振兴。但当前村庄量大面广，仅依靠政府的力量和村民微薄的收入难以支付村庄在空间、产业、生态、文化等方面的建设成本。因此，引进外部资本投资村庄项目，帮扶村庄建设，拉动村庄经济发展具有重要作用。下乡干部作为国家公职人员，在驻村期间，可借用自身资源引进资本，撬动当地资源开发，保障村庄持续发展。