规划设计｜乡镇国土空间总体规划的转变方向与编制思路

0 引言

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，提出构建“五级三类”的国土空间规划体系，即国家级、省级、市级、县级、乡镇级五级，以及总体规划、详细规划、专项规划三类。为指导各级国土空间总体规划的编制和实施，自然资源部办公厅分别于2020年1月和9月颁布了《省级国土空间规划编制指南(试行)》与《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》。但是，目前国家层面乡镇层级的国土空间总体规划编制指南尚没有出台，只有湖南、山东、浙江、北京、河北、广西6个省(自治区、直辖市)发布了地方层面的乡镇国土空间总体规划编制指南。

乡镇国土空间总体规划是“五级”国土空间总体规划中最基础的层级，但其重要性和地位作用不言而喻。乡镇国土空间总体规划是实现各类管控要素精准落地的重要一环，其主要任务是落实市县国土空间总体规划的指标传导以及定量、定界、定标管理要求，对乡镇全域内的国土空间开发与保护做出总体安排和综合部署；强调实施性和全域要素覆盖，以及乡镇“一张图”规划、“一张图”管理，同时明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，是专项规划、详细规划、村庄规划编制的依据。

在此背景下，国土空间规划体系重构下的乡镇国土空间总体规划理论和实践研究，以及在编制指南指导下地方层面的编制实践和创新陆续展开。例如，有研究系统探讨了乡镇国土空间总体规划的定位特征和重点内容，还有研究以某乡镇为例，提出了乡镇国土空间总体规划编制的重点和技术路径。2019年11月公示的《重庆市梁平区竹山镇国土空间总体规划(2019—2035年)》是全国第一个公布的乡镇国土空间总体规划，而早些年编制的上海市新市镇总体规划暨土地利用总体规划已具有乡镇国土空间总体规划的雏形。这些研究为国土空间规划改革背景下的乡镇国土空间总体规划编制工作指明了方向。

因此，面对乡镇国土空间总体规划编制的现实必要性，以及新时期国土空间规划体系重构对于乡镇层面的新要求，有必要对乡镇国土空间总体规划的转变方向和编制思路进行深入探讨，这关乎我国的生态文明建设和乡镇健康发展。

1 研究思路与方法

本文以湖南、山东、浙江、北京、河北、广西6个省(自治区、直辖市)已发布的乡镇国土空间总体规划编制指南(以下统称“6份指南”)为研究对象，探索空间规划改革背景下乡镇国土空间总体规划的转变方向，并尝试从编制形式、编制框架、编制重点和编制难点四个方面提出乡镇国土空间总体规划的编制思路，以期为乡镇国土空间总体规划的编制和高等院校城乡规划专业的实践教学提供参考。

本文主要采用比较分析法：一是横向比较分析法，通过梳理6份指南，归纳其共性特征，识别其中的差异或特色内容(表1)①。二是纵向比较分析法，将乡镇国土空间总体规划编制指南的主要内容与传统的乡镇总体规划、土地利用总体规划进行比较。

通过横向比较分析，可以全面梳理乡镇国土空间总体规划的编制路径，并明确识别出其中的关键性问题；通过纵向比较分析，可以对传统的乡镇总体规划、土地利用总体规划的规范性内容进行有机整合，并构建系统的乡镇全域全要素统筹框架。

2 乡镇国土空间总体规划编制指南的解读

为便于比较分析，本文从规划基础工作、规划编制内容、规划和实施管理三个方面对6份指南进行归纳总结，以期与实际的规划编制工作更好地对接(表2)。

2.1 对规划基础工作进行整合统一

在规划编制工作的基础上，6份指南都明确了乡镇国土空间总体规划的作用是向上细化落实市县国土空间总体规划，向下传导至村庄详细规划和相关专项规划；在落实乡镇国土空间总体规划时均强调以人为本、生态优先、全域管控、因地制宜等原则；均以第三次全国国土调查(以下简称“三调”)成果数据为基础数据，形成统一的工作底图底数，为后期建立乡镇全域“一张图”打好基础。

6份指南均提出要制定工作方案，先确定调研和方案编制的组织机构与人员构成，再进行现场调研和资料收集。通过走访座谈、文件调查和实地踏勘等方式，全面摸清底数，了解乡镇现状、存在问题和发展诉求。同时，收集整理乡镇人口经济、区位交通、自然历史、土地利用、村庄建设情况，以及上位规划和相关规划成果、审批数据等。在此基础上，北京、河北、湖南的编制指南还对现状乡镇进行了特色引导和分类指引，乡镇可根据发展实际，选择一种或多种类型落实。

2.2 对规划编制内容进行改革创新

6份指南都提出乡镇国土空间总体规划的编制首先是从基础现状入手，随后进行综合分析，得出规划目标和发展定位，从而确定国土空间总体格局。其中，最为重要的就是落实市县“三区三线”的划定并根据实际情况进行调整，分别构建生态安全格局(生态保护与管控)、农业保护格局(农业保护与利用)、城镇开发格局(城镇提升与发展)。

2.2.1 对上要协调落实上位规划的底线管控要求

在明确国土空间保护和开发格局之后，6份指南都要求严格落实市县规划确定的指标、边界(生态保护红线、永久基本农田保护红线等)、表单等底线要求。这可以解决传统乡镇总体规划编制过程中因上位规划缺乏深入调研或非理性决策而导致的规划无法落实，进而在实施过程中引发基层矛盾的问题。同时，明确在规划编制过程中要与市县规划进行充分互动，不只是机械地落实，要把乡镇基层的问题和诉求及时向上反馈，真正保证“五级”国土空间总体规划的上下贯通。

2.2.2 用全域土地综合整治的思维指导规划编制

6份指南都提出要进行国土综合整治和生态修复，主要包括农用地的整理、建设用地的整理和生态修复。从“土地整治”到“全域土地综合整治”，更强调以乡镇为单元或者以几个村庄为单元推进全域土地综合整治，要求乡镇统筹“人、地、财”三大要素。乡镇国土空间总体规划能不能实施，取决于投入和产出能否实现平衡，如增减挂钩、集体建设用地上市等，整理出来的基本农田、新增建设用地指标都可以通过市场进行交易，获取的资金主要为平衡乡镇保护与发展投入的资金。这使得乡镇国土空间总体规划不仅要做好项目梳理和投资测算，还要考虑如何平衡投入和产出，保证规划能够落地实施。

2.2.3 对下要切实保障乡镇整体和农民个体利益

除了对市县规划的落实，6份指南均强化乡镇对村庄的规划传导，从等级类型、指标体系、发展方向等方面强调乡镇国土空间总体规划对村庄规划的传导作用，将生态保护红线、永久基本农田保护红线等底线管控的指标规模和空间布局传导至村庄。特别是对于村庄分类引导和编制单元划分，均有具体指引，明确了设施配置标准和建设要点。同时，乡镇也可因地制宜地将一个或几个村庄作为整体，确定村庄规划编制单元。有的指南指出，村庄建设用地规模要适当减量，对农村生产、生活空间布局进行优化，并要有一定量的建设用地指标来保障乡村产业发展用地，从而使得村庄规划具有时代特色和可操作性，以切实保障农村的发展权益和农民的个体利益。

2.3 对编制和实施管理进行规范化

6份指南对乡镇国土空间总体规划的成果提出了统一规范。首先，除了原来的规划文本、图件和附件外，还需要提交规划数据库，按照统一的国土空间规划数据库标准与规划编制工作同步建设、同步报批，从而形成国土空间规划“一张图”。其次，在规划实施管理方面，各地因地制宜，根据自身发展情况，主要在生态修复、国土空间综合整治、城镇建设、城乡统筹等方面进行了近期和远期相结合的规划建设。市、县级人民政府与乡镇人民政府共同负责规划实施，建立政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作机制，并制定推进乡镇规划的实施措施，按照近期项目计划制定乡镇年度工作安排及重点项目的部署，同时监督检查各年度工作的推进、执行情况。

3 乡镇国土空间总体规划的转变方向

在梳理了6份指南主要内容的基础上，本文将乡镇国土空间总体规划与传统乡镇规划(乡镇总体规划和乡镇土地利用总体规划)进行纵向比较分析，可以看到国土空间规划改革背景下乡镇国土空间总体规划有以下转变(表3)。

3.1 从重镇区建设转向全域全要素的分类精准管控

传统的乡镇总体规划较重视镇区建设，在管控层面和范围上主要谋划、统筹建设空间的用地布局与建设安排。乡镇土地利用总体规划则以保护基本农田和耕地为目标，强调自上而下的土地指标分配和边界管控，很多乡镇甚至没有完整的土地利用总体规划成果。传统的乡镇总体规划、土地利用总体规划对于全域的管控能力低下，加之缺乏有效的规划管理手段，造成自然资源保护和监管在乡镇层面严重滞后。

在国土空间规划改革背景下，全域全要素分类是实现自然资源统一管理和国土空间总体规划编制的基础。新时期的乡镇国土空间总体规划由以镇区建设空间、物质空间为主要管控范围转向构建乡镇全域全要素的空间管控体系，强调按照发展目标，落实市县规划确定的生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界，落实生态、农业、历史文化等方面的重要保护区域和廊道，合理安排城镇、产业开发轴带和重要节点、重大交通基础设施网络，因地制宜地确定国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局，构建“多规合一”、协调发展的国土空间格局。

新时期的乡镇国土空间总体规划注重统筹建设空间和非建设空间，遵循“用途主导功能”的原则，合理划分覆盖全域全类型的国土空间用途分区，以“山水林田湖草”非建设用地为重点，优化国土空间保护和开发利用格局，实现全域全类型国土空间用途管制，严格落实国土空间用途管制制度。同时，按照“人口资源环境相均衡，经济社会生态效益相统一”的原则，统筹划定生态空间、农业空间和建设空间，落实市县规划的国土分区，明确农用地、建设用地及其他用地的范围、规模和管控要求，从而形成乡镇全域全要素的空间管控体系，对三类空间、所有国土空间分区及所有用地实施分类精准管控。

3.2 从战略引领转向刚性与弹性相结合的管控

传统的乡镇总体规划是由乡镇地方政府主导编制的，强调对地方发展的战略引领作用，缺少对乡镇及农村的特定问题及现实需求的回应，且主要是定性引导，欠缺对定量综合多要素的管控。乡镇土地利用总体规划则在城镇开发边界和村庄建设用地边界的划定上，存在因垂直分解的操作方式过于“粗放”与“均质”而忽视现状条件中的差异，且难以匹配地方实际发展需求的问题。

新时期的乡镇国土空间总体规划管控由以战略引导、定性引导为主转向刚性与弹性相结合。国土空间规划作为长期规划，需形成完整的规划体系和有效的传导机制，通过约束性指标和管控性边界自上而下地进行有效传导，这些作为乡镇国土空间总体规划的刚性要求需要严格落实。在约束性指标方面，6份指南都强调严格控制用地规模，确保耕地保有量不减少，建设用地规模不增加，要落实市县规划确定的人口和建设用地规模、生态保护红线面积、耕地保有量、永久基本农田保护面积、城乡建设用地规模等约束性指标。在管控性边界方面，6份指南都强调落实市县规划确定的“三区三线”、重大基础设施、生态廊道等空间布局的刚性要求，形成国土空间开发保护底线“一张图”，并建立健全控制线管控机制，严格管控措施，提出约束内容和管控规则。

为避免在规划实施过程中出现矛盾，乡镇国土空间总体规划还提出要实行弹性引导。在落实刚性管控要求的同时，6份指南都提出可根据乡镇发展需求，合理确定一定规模的弹性发展区，暂不明确规划用地性质，以适应乡镇发展的不确定性，引导集体建设用地腾退减量后的集中布局和集约利用。在镇区规划方式上，有指南提出采用相对弹性的“主导功能分区+关键要素控制”方法，对镇区(集中建设区)的空间布局进行结构性控制，划分主导功能分区，并明确用地规模等关键指标，以及关键要素管控要求和设施配置要求。

3.3 从体系性引导转向村庄建设的底线管控

传统的乡镇总体规划主要通过镇村体系规划对下一层级的村庄规划和建设进行体系性引导，重点是要构建等级分明的镇村体系，确定乡镇域内生产资源布局和农村居民点分布，改善基础设施配置，促进乡镇域空间体系的优化发展。镇村体系规划过于强调镇村空间关系，将村庄分为中心村和基层村进行规划分类引导，在镇村体系优化方面主要通过村庄整治和迁并的方法来进行，如将村庄分为城市型、扩展型、保留型、撤并型和特色型五种类型，并确定相应的建设引导策略。虽然镇村体系规划从空间布局上看是合理的，但是其没有完全符合村庄建设的特定问题和实际需要，实施难度较大。

新时期的乡镇国土空间总体规划除了对村庄进行体系性分类引导，还对村庄建设实施底线管控。6份指南都根据《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，将村庄分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类及其他类(一时定位不明确的村庄)，提出对现状村庄保留、保护或撤并的规划导向，划定保留村庄的集中建设区，规划撤并村庄安置用地，对合并村庄集中建设区做好发展引导。村庄建设的底线管控指针对不同类型的村庄，提出村庄人口、建设用地、基本农田保护、生态保护及各类公共服务设施配置标准等的指标控制和管控要求。在实施过程中可梳理村庄开发建设的正、负面清单，引导不同类型的村庄建设。

4 乡镇国土空间总体规划的编制技术思路

4.1 编制形式：灵活多样

6份指南都提出乡镇国土空间总体规划的编制单元应因地制宜，可以一个或几个乡镇为单元编制国土空间总体规划。这不同于传统的乡镇总体规划以单一乡镇行政管辖范围作为单元来单独编制的常规方法。按照编制单元进行归纳分类，乡镇国土空间总体规划有以下四种编制形式(表4)：①“一镇独编”。位于市县规划城镇开发边界外的乡镇，可结合市县及乡镇的现状特征、管理需求进行单独编制。这些乡镇往往特色较为突出，地位较为重要，要特别注重上位规划确定的乡镇功能定位，强调乡镇的自然环境、生态区位和所承接的功能，并重点描述乡镇的主导产业发展方向和主要特点(图1)。②“多镇合编”。同样是位于市县规划城镇开发边界外的乡镇，可因地制宜地将空间邻近、社会经济发展互补、公共基础设施共享的两个及以上乡镇进行合并编制。这些乡镇的发展基础条件和上位规划确定的功能定位都比较类似，要特别注重乡镇间的统筹和发展的协调性，并重点描述需要协同发展的产业、交通和设施等规划内容(图2)。③“县镇统编”。位于市县规划城镇开发边界内的乡镇，可纳入上位的市县国土空间总体规划统筹编制，要注重县镇联动和同步编制，确保市县层面能获得足够的、有效的、精准的信息反馈，同时确保乡镇发展诉求在市县规划中得以呈现。④“镇村联编”。可将乡镇国土空间总体规划与下位的村庄规划联合编制，注重明确村庄国土空间用途管制规则与建设管控要求。建议参考上海市新市镇国土空间总体规划中的乡村地区单元规划，划分乡村功能片区，以规划控制图则的形式明确每个片区村庄的建设边界(规模)、村庄建设具体的指标及控制要求，以及各类设施的配套。