【中科学员论文推荐】构建耕地生态文明的对策建议

研究目的：探讨保护耕地面临的生态系统建设问题，提出构建保护耕地生态文明建设机制的对策建议。研究方法：定性分析法。研究结果：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。研究结论：农村集体经营性建设用地入市的红利与风险同在，农村集体经营性建设用地可“双向流动”；落实“同权”，不会动摇土地的集体所有制的根本；农村集体经营性建设用地入市总量，必须纳入建设用地总量控制；建立城乡统一的建设用地市场，建立土地增值收益分配机制；严格集体经营性建设用地审批，构建集体建设用地使用权流转机制，切实维护群众的合法权益。

关键词：保护  耕地  生态文明  建设机制  构建

1.1生态状况总体分析

我国改革开放30多年来，生态文明建设水平远远滞后于经济社会发展。资源约束趋紧，环境污染严重，生态严重退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，经济社会发展到了“可持续”还是“不可持续”的抉择期。当前，生态环境问题越来越凸显、越来越紧迫，已成为经济社会可持续发展路上必须突破的障碍。

1.1.1生态状况总体不容乐观。我国经济快速发展的同时，增长方式粗放、资源环境代价过高的问题不容忽视。有专家分析认为，我国生态状况总体不容乐观。主要表现：一是在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，在生产方式上呈现出高投入、高消耗、高排放、不循环的特征。二是森林生态系统比较脆弱，森林覆盖率达到２１.６３％，比世界平均水平还有很大差距。森林质量比较差，森林蓄积量每公顷只有８９％，世界平均水平是１２０％左右。三是土地沙化、石漠化严重。根据第四次全国沙化监测，现在沙化土地面积１７３万平方公里，占国土面积的１８％。四是水土流失比较严重。水土流失总面积２９５万平方公里，占国土面积的３０.７％。湿地破坏到目前为止还难以抑制，通过第二次湿地清查，全国单块面积大于８公顷的湿地总面积８.０４亿亩。根据长期研究和统计，近５０年来湿地损失率达到了２１.６％。当前，我国资源短缺、土壤污染、矿山环境恶劣、土地荒漠、地下水污染、海岸带侵蚀、居民住房环境差等问题已经非常严重，有些已经到了“最危急的时候”。以矿产资源为例，我国虽为生产、消费和进口大国，但人均量则仅为世界平均水平的58%；矿产资源禀赋不佳，西多东少，结构不佳，能源资源对外依存度不断上升，大气与环境污染加剧，经济增长与生态环境矛盾突出。

1.1.2 耕地保护生态环境不容乐观。传统意义上，对耕地质量的关注主要强调其土壤肥力状况，但随着现代农业技术的发展，土地的平整、灌溉排水条件、道路、林网建设在耕地保护中还没有得以高度重视。耕地保护和管理绝不仅仅取决于地块的建设和管理，还取决于耕地所处生态系统的生态环境状况。区域或景观层面一些看似与农业生产无关的自然、半自然用地，在决定耕地的产出和持续生产中扮演着重要角色。《中国耕地地球化学调查报告(2015年)》报告显示，截至2014年，调查范围内的土地环境质量总体良好，在调查的13.86亿亩耕地中(占全国耕地总面积68%)，有重金属中—重度污染或超标耕地3488万亩，轻微—轻度污染或超标耕地7899万亩，地质高背景、成土过程次生富集和人类活动是造成耕地污染或超标的主要原因。报告还指出，局部地区土壤有机质下降，北方土壤碱化趋势与南方土壤酸化趋势同时出现等。

1.2 生态文明建设环境分析 

1.2.1 人与自然的和谐度不高。生态文明绝不仅仅是表面上良好的生态环境，而应该是建立在经济增长、社会发展与资源环境相协调基础上的人与自然和谐相处的一种高级文明形态。生态环境问题说到底是不合理的资源开发利用方式和生产生活方式造成的。从我国发展实践看，经济发展带来的环境困境，迫使我们重新反思传统的自然观，重新审视人与自然的关系，努力寻求人与自然的和谐。自然资源是维系经济社会发展庞大体系的基础，是否客观认识自然资源，是否尊重自然规律，是否可持续发展，无不需要科学的思想、科学的方法。新常态下，如何提升对大自然的“同生”认识，如何建立对自然规律的“敬畏”意识，如何坚守自然资源开发利用的“理性”态度，如何树立科学是推动“生态文明建设”的思维指向，都需要对人与自然的高度和谐相处进行研究。

1.2.2优化生态建设的法治环境是当务之急。当前，一些与生态文明建设相关的部门、团体、个人依然处于观望状态，一旦触及实体，既得的利益可能丧失，潜在矛盾必然爆发。除了“润物细无声”的说服、教育，当务之急是优化法治环境。

当前，通过生态保护和恢复，我国生态总体状况在向好的方向发展，但先天基础比较脆弱，历史负担比较沉重，现实压力巨大。我们既要还历史旧账，同时发展过程中不欠新账。因此,我们必须把产业结构和生产方式、生活方式的源头转变与末端治理相结合，突出生态文明建设的主攻方向。必须加快推动生活方式绿色化，实现生活方式和消费模式向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方向转变，力戒奢侈浪费和不合理消费。

2.1 耕地保护下生态文明建设

2.1.1强化全社会生态文明观念。积极培育生态文化、生态道德，使生态文明成为社会主流价值观，融入社会主义核心价值观。引导人们在对生命和自然的认识、体验、感悟中，将生态文明理念融入心灵深处，让生态建设、环境保护、绿色发展、低碳生活等要求转化为人的内在诉求，形成上下联动推进生态文明的新合力，形成人人、事事、时时崇尚绿色发展、生态文明的新风尚。

2.1.1突出生态文明建设主攻方向。从人类历史的视角看，生态文明就是对工业文明进行深刻反思并且扬弃的结果，是工业文明发展到一定阶段的产物。因此说，生态文明建设不仅仅是末端的污染治理和生态修复，而是把产业结构和生产方式、生活方式的源头转变与末端治理相结合，突出了生态文明建设的主攻方向。

2.1.2把准生态文明建设的“短板”。必须把绿色发展、循环发展、低碳发展作为建设生态文明的基本途径。按照“节约优先、保护优先、自然恢复”要求，加快推动生产方式绿色化，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅提高经济绿色化程度，加快发展绿色产业，形成经济社会发展新的增长点。坚持深化改革和创新驱动，把准生态文明建设的“短板”，扭住加快生态文明建设的“牛鼻子”。对于政府而言，如同壮士断腕；对于公众而言，一定要融入生态文明建设大局；对于企业而言，必须立下“转变方式、节能减排、一票否决”的“生死状”，为新常态下推进生态文明建设找到一个关键性的着力点和动力源。

2.2 保护耕地生态环境建设

2.2.1 完善“绿色制度”，确保生态环境主要指标全面优于开发前指标。

用制度保障生态文明建设，既是一项在“保护优先”价值取向下制定游戏规则的创新性工作，又是对现有制度安排的继承、改革与发展。我们既要正确认识其重要性、紧迫性和复杂性，又要稳慎探路、有序推进。用制度保障生态文明建设，要以法律法规为基础，全面推进依法治国。生态文明制度体系建设应充分考虑与现行法律和管理体制有效衔接，使生态文明建设进入制度化、有序化的轨道，把生态文明建设和可持续发展的原则和规范纳入宪法、民商法等法律中。加快制定和修改资源、环境的基础法律与单行法，消除现行各单行法之间的重叠、矛盾和冲突问题。

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。基于自然资源的多重属性和多样化特征，应通过较为广泛的地方试点示范，健全有关自然资源所有权、使用权及相关民事权利的规定，分类建立反映各类自然资源特点的资产所有权体系。在用途管制制度上，修改完善现行的规划、区划制度体系，明确主体功能区的法律地位和作用，建立统一的国土空间规划体系，按其划定的生产、生活、生态空间开发管制界限，确定各类开发项目准入条件，落实配套的财税制度;根据环境保护整体性、系统性的要求，建立和形成统一行使所有国土空间用途管制权力的自然资源监管体制。

构建独立的生态环境监管执法体制。确立生态环境部门独立开展生态环境监管执法的法律地位，改变法律条款缺乏可操作性的立法模式，明确环境违法行为等级及其对应的处罚措施，压缩自由裁量空间，规范权力运行;加强区域和流域生态环境监管体制与能力建设，在地方生态环境监管执法机构实行相对独立的双重领导体制;强化部门间协调联动，建立会同其他相关部门特别是公安的联合环境执法机制;加强执法队伍的能力建设，强化执法能力和财政经费保障，全面增强监管执法的独立性、权威性和有效性。

完善领导干部政绩考核和问责制度。健全经济社会综合评价体系，根据不同地区的特点，合理纳入资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标，并加大考核权重，强化考核结果运用。推动考核评价机制创新，对领导干部开展自然资源资产和环境离任审计试点工作。健全生态环境重大决策和重大事件问责制，建立分档分级的责任追究机制。

2.2.2 科技创新。科技创新是决定生态文明建设进展乃至成败的核心要素。绿色化发展需要科技创新支撑和引领。当前新一轮科技革命和产业变革的到来，对我国的绿色发展既是挑战，也是机遇，亟须将科技创新作为战略基点，加快培育和发展战略性新兴产业，加快推进传统产业优化升级，支撑引领绿色发展。为此，我们要围绕可持续发展的重大问题，加强科技攻关，努力突破一批节能环保、应对气候变化的关键技术，并把高新技术渗透到各个专业去，形成产学研一体化，加快科技成果转化，为节能减排、绿色工业可持续发展提供动力。

2.2.3法治环境建设。法治，是推动生态文明建设成败的关键！除了转变观念，我们的短板是法治环境滞后。因此，必须把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍。要进一步修订《矿产资源法》、《土地管理法》、《循环经济促进法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等，并具体到健全自然资源资产产权制度、用途管制制度，以及实现能源、水资源、矿产资源“按质分级”和“梯级利用”等，具有紧迫性和针对性。

2.2.4构建体现生态文明要求的领导干部考核机制。

构建体现生态文明要求的领导干部考核机制。是生态文明建设的“指挥棒”，也是解决生态环境问题的“硬杠杆”。要求用严格的法律制度保护生态环境。

结束语

生态文明是人类文明形态的一场重大革命。生态文明建设不仅仅局限于“种草种树”、“末端治理”，而是发展理念、发展方式的根本转变，涉及政治、经济、文化、社会建设方方面面，并与生产力布局、空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，以及价值理念、制度体制紧密相关，是一项全面而系统的工程，是一场全方位、系统性的绿色变革，必须人人有责、共建共享，生态文明建设关系人民福祉，关乎民族未来。实践证明，改革和创新是推动发展的强大动力，也是建设生态文明和美丽中国的真正驱动力。只要我们下更大决心、花更大力气，敢为人先、持之以恒，坚持改革和创新为动力，夯实生态文明建设的制度基础，充分发挥技术创新的支持和引领作用，就一定能完成建设生态文明、建设美丽中国的战略任务，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，开创社会主义生态文明新时代，赢得中华民族永续发展的美好未来。

作者：马巨革  汤明玉

山西省国土资源厅、中国灌溉排水发展中心