自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的确立，标志着我国国土空间生态修复事业由局部分散开展阶段向全面发展阶段转变。同传统土地整治相比，国土空间生态修复具有修复目标与对象多元化、修复路径系统化、修复手段复杂化的特征，面临实施周期长、效益显化慢、资金支持难度大、传统效益评估方法不适用等困难。为解决上述问题，保障国土空间生态修复的长效实施，普遍认为，可以通过政府引导、市场交易、利益相关者协调等途径促进生态产品的价值实现。但是，长期土地整治工作形成资源分类管理、数量管理、工程管理的思维惯性，使得生态产品价值实现机制创新受阻，与新时期国土空间生态修复要求不相适应。因此，在国土空间生态修复即将全面开展的背景下，我们总结当前国内以“地票”制度为代表的生态产品价值实现模式的经验与问题，分析国土整治、占补平衡、生态补偿政策的发展路径，提出“生态券”制度的设计思路和政策建议，为今后国土空间生态修复开展和生态修复补偿机制创新提供借鉴。
一、生态产品价值实现模式的经验与问题
当前国内生态产品价值实现的路径主要包括生态资源指标交易、“生态修复+产业提升”、生态补偿等。其中后两种路径由于不同修复区条件差异大、补偿标准不统一，更适用于典型示范而非大规模推广。生态资源指标交易在实现跨区域生态补偿、促进生态平衡、协调生态保护与经济发展方面具有重要作用，与国土空间生态修复兼容性更强。
重庆“地票”制度是生态资源指标交易的典型代表。2009年实行以来，在补充建设用地指标、维持耕地平衡、优化国土空间格局等方面取得了良好效果。2018年重庆又率先提出拓展“地票”制度生态功能，促进资源和资本向国土空间生态保护和修复流动，成为生态文明建设的新抓手。但是以“地票”为代表的生态占补制度存在以下问题：（1）生态“地票”产生于建设用地复垦、复草、复林中，而国土空间生态修复途径涵盖“修、复、保、建、育、调”等多种途径，需进一步拓展测算标准；（2）生态“地票”的测算以修复面积为依据，以“数量平衡”为主，在生态质量、功能平衡方面体现不足，与国土空间生态修复目标存在差距；（3）国土空间生态修复以国土空间全域为对象，生态“地票”将对象从耕地拓展至林地、草地等类型，仍以单要素管理为主，系统性特征体现不足。因此，生态“地票”更多的延续了土地整治实施与管理模式，是土地资源数量管控背景下的应用拓展。面向自然资源统一管理和山水林田湖草系统修复的新形势，需要进一步创新生态资源指标交易的测算方法、产生机制和交易制度等。
二、新时期国土空间生态修复背景下实施“生态券”制度的必要性
（一）国土整治政策发展需求
近二十年来土地整治行业形成了包括法律法规、组织机构、规划编制、资金渠道、技术标准、项目管理、信息化支撑等方面在内的完整业态。2018年中央机构改革后，国土空间生态修复成为统筹各类分散实施国土整治的新类型，其组织形式和实施模式仍延续了土地整治制度的相当部分。但是国土空间生态修复的对象、目标和途径复杂性大大提升，开展过程面临巨大资金缺口。传统土地整治以土地类型和数量为主要管理目标、以工程实施为主要考评标准的管理模式，也无法适应生态修复的系统性、复杂性和长期性特征。未来国土空间生态修复的管理应当从过程管理转向目标管理、从土地数量指标考核转向功能效益考核、从注重实施转向注重监管。
（二）占补平衡与增减挂钩政策发展需求
为促进城乡统筹发展，权衡协调耕地保护与城市发展关系，优化国土空间布局，我国自1999年提出实施耕地占补平衡政策，并在2006年启动增减挂钩政策试点。两项政策在维持耕地数量平衡、优化建设用地布局、激发社会资本参与等方面取得了一定成功。但是也存在“占优补劣”、“重数量轻质量”、指标交易收益分配不当等问题。在国土空间生态修复背景下，按生态文明建设要求，进一步完善耕地保护制度，拓展构建生态修复与生态平衡的制度，实现“数量、质量占补/挂钩”向“数量、质量、功能的占补/挂钩”的转变。
（三）生态补偿政策发展需求
我国针对退耕还林、天然林保护等重大生态工程实施生态补偿由来已久，已在国家层面形成了重点生态功能区转移支付体系。在地方层面，针对森林、草原、湿地、耕地等不同生态系统类型也开展了大量生态补偿实践。近年来，浙江“新安江模式”的成功，促进了跨区域、跨流域生态补偿实践。但是政府主导的生态补偿模式存在资金缺口大、利益协调难度高、不同工程类型补偿标准不一致等问题。目前还没有针对国土空间生态修复专门制定的生态补偿政策。2018年中央机构改革后，“建立和实施生态保护补偿制度”写入自然资源部国土空间生态修复司职能。如何进一步发挥生态补偿在生态功能评价、生态价值量化方面的优势，并创新机制适应国土空间生态修复新形势，亟需实践探索。
（四）整合国土整治、占补平衡及生态补偿三条主线的新制度需求
当前，三条政策主线的发展呈现如下特征：国土整治有需求、占补平衡与增减挂钩有基础、生态补偿有方法，但面临着国土空间利用形势有变化、自然资源管理模式有变化、整治修复路径有变化的新趋势。基于此，亟需探索一种以国土空间用途管制为基础、以生态功能和效率测算为依据、统筹不同类型与区域国土空间生态修复措施的生态券制度，为创新生态产品价值实现路径、促进国土空间生态修复实施提供参考。
三、面向国土空间生态系统修复的生态券制度设计
（一）生态券的概念与测算方法解析
生态券是指特定区域范围的某生态单元生态功能及生态效率变化程度的价值量化。生态券制度是对生态券的产生、应用、交易、评估、监测等进行管理的政策体系。通过生态券测算产生生态券是生态券制度的核心，主要包括以下步骤：一是对国土空间生态修复项目区修复前、中、后等多时段的生态功效进行计算，并计算生态功效变化量；二是根据项目区在国土空间规划或国土空间生态修复规划中的定位，对步骤一得到的生态功效变化量进行区域价值系数修正，得到初始生态券；三是建立生态券交易平台，依据管理需求和市场情况对生态券定价。具体解释如下：
（1）基于生态功能与效率的生态功效计算。生态功能，即生态系统服务功能，主要包括产品提供功能（如粮食生产、原材料供给、遗传资源）、支持功能（如水土保持、营养循环、土壤形成）、调节功能（如气候调节、洪水调蓄、固碳释氧）、文化功能（如生态旅游、文化遗产）。生态效率指生态单元的生态功能产出与投入的比值，投入包括土地资源（土壤、植被、设施等）、人力资源（技术、管理、机械等投入）以及自然要素（光照、温度、降水等）。生态功效为生态单元的生态功能产出减去耗散后，与投入的比值。耗散指生态单元内无法作为生态系统服务功能，也无法重新作为投入的部分，包括水土气污染、不可回收垃圾、水土流失等。
以生态功效为基础计算生态券有三个目的：一是促进数量管理向功能管理转变，在生态券应用中强调“功能平衡”、“功能协调”；二是生态功效框架具有综合性，可以对不同修复过程（如土地修复、工程建设、环境治理）进行定量描述，提升生态券的适用范围；三是生态功效框架将耗散纳入评价，鼓励低消耗、低投入的修复模式，如“基于自然的解决方案”，避免传统整治过程过度工程化、人类扰动过大、造成生态破坏的问题。
（2）区域价值修正系数和最大扰动系数修正。由于不同区域的生态现状、生态质量、生态重要性不同，即使实施相同内容的整治修复也会产生差异悬殊的生态效果。为保证不同区域生态券价值测算的公平性，需要依据国土空间规划、国土生态修复规划确定的生态功能分区、生态修复潜力评价成果，对生态功效评价结果进行区域价值系数修正。此外，由于整治修复过程可能存在人类扰动导致不可逆的生态副作用，因此需要对生态功效评价进行最大扰动系数修正，以得到更真实的生态券价值。
引入区域价值修正系数的目的是促进国土空间规划和国土生态修复规划的落地，通过价值引导提升项目布局的合理性，使项目尺度的点上修复起到优化国土全域生态格局的作用。引入最大扰动系数的目的是避免整治修复项目的过度人类干预，鼓励实施本地化、自然化的修复措施。
（3）生态券定价。生态券同占补平衡、增减挂钩、“地票”制度最大的差异在于，生态券不是明确直观的面积指标，而是综合生态功能、效率、耗散的指数。为统一指数量纲，需要以特定时点的典型生态修复项目作为价值“标尺”，从而为后续不同时间、不同区域生态券的价值测算提供依据。根据市场、政府调控情况，生态券实际价格在此基础上波动。
（二）生态券的应用场景与作用
基本应用场景与直接作用：
（1）国土空间生态修复项目实施效果评估。生态券制度可以将针对不同土地利用类型、采取不同整治修复途径的项目，空间区位条件不同的项目以及修复效果时间跨度不同的项目在生态功效框架下进行评估、比较。生态功效框架通过价值引导可以避免整治修复项目过度工程化、短期化，鼓励实施自然过程为主、人类活动为辅、修复过程耗散低的项目。社会、文化修复措施的生态价值也得以体现（如土地整治项目中通过权属调整措施改善了耕地权属细碎化现象，从而降低了农业生产投入，提高生态功效）。
（2）国土空间生态修复项目管理绩效评估。目前国土空间生态修复项目以任务指标完成情况作为绩效考核的主要依据，采用生态券考核替代以往整治修复项目中的数量目标和工程目标，可以避免以往整治修复过程价值标准“一刀切”的问题，鼓励地方实施更适应本地化特征的措施。
（3）以生态券引导国土空间规划实施。生态券测算采用区域修正系数，可以将国土空间规划中确定的生态评价结果、空间管制规则、国土空间格局优化方向等定性内容定量化，转换成生态券价值取向，促使地方项目选址过程更加合理，提升点上修复对总体格局的支撑性。生态券框架兼顾上级规划与地方实施，可以在保证地方操作灵活性的前提下避免无序建设。
拓展应用场景与间接作用：
（1）各类土地利用活动的生态券评估。生态功效框架具有较好的兼容性，可以在未来应用于其它土地利用活动，如新增建设用地、农业结构调整、低效用地再开发等。
（2）区域生态券占补平衡。通过建立涵盖开发、利用、保护、整治修复等全过程管理类型的生态券评估体系，计算行政区域内年度生态券总值。行政部门通过自然资源管理手段或交易保证生态券总值不为负。生态券占补平衡是对现有占补平衡政策的补充，在确保耕地等特定地类保护目标前提下实现行政区总体生态平衡的目标。生态券占补平衡政策有助于政府职能从类型管理和过程管理向功能管理和结果管理转变。
（3）国土空间规划预评估与实施效果评估。由国土空间规划方案确定的土地系统变化可以进行生态券评估，确保从规划基期至规划期产生生态券不为负，并通过不同规划方案的对比选取生态券价值最高方案。通过对比国土空间规划实施期实际生态券与预评估生态券，判断国土空间规划实施的实际生态影响，提出规划调整与优化建议。此外，生态券总值、交易额、储备额等可以作为政府绩效、生态文明建设、生态经济评估的综合性指标。
四、政策建议
（一）按照“项目试点-区域试点-省域推广”路径推进生态券制度实施
尽管各省份在占补平衡、增减挂钩指标交易制度具有丰富成功经验。但生态券制度在测算、管理、交易、监管等方面存在诸多细节问题，很难一蹴而就。建议首先选择不同类型国土空间生态修复项目作为生态券测算试点，形成生态券测算“价值标尺”；然后选择社会经济及自然条件较大差异的行政区域作为生态券管理、交易、监管试点。最后在形成较完善政策体系与技术标准体系后在省域进行推广。
（二）构建法律法规、政策文件、组织管理、规划设计、技术标准、储备交易、监管考核、监测体系一体化生态券制度体系
法律法规支撑是生态券制度实施的基本条件；相关政策的制定是生态券实施与管理的基本依据；国土空间规划成果是生态券测算相关参数的主要依据；分级技术标准体系的构建可以细化生态券测算流程、明确函数表达式，确定相关参数取值范围；生态券储备交易制度的建立是实现生态券占补平衡的基础；监管考核体系是保障生态券制度正常运行的必要条件；构建生态监测体系可以为生态券测算提供统一口径的数据来源，保证生态券价值量化的公平性。
（三）强化科技支撑，构建生态券技术标准体系
生态券制度涉及土地评价、生态评价、生态监测、市场评估等多领域，需要生态学、地理学、区域经济学、土地资源管理学等多学科技术支撑。构建完善的生态券技术标准体系是促进生态券制度设计目标有效实现的必要条件。应加快推进标准研究，将生态功能、效率、耗散评价，本地化的区域价值修复系数确定，生态券实施效益评价等内容转化为具有操作性、实施性的技术标准。
（四）构建高精度、全方位、连续时点的国土生态监测体系
国土生态监测体系的构建是保证生态券评价有效性、交易公平性、政策连续性的重要前提。应整合现有监测资源，补足欠缺监测资源，构建包括遥感、点位、断面在内的一体化国土生态监测体系，为省域范围生态券测算提供统一可比、真实有效、口径一致的第三方监测数据。
本文作者：严长清，江苏省国土资源研究中心教授级高工；金晓斌，南京大学教授；金志丰，江苏省国土资源研究中心高工。（本文由江苏自然资源智库供稿）
文章转载自：自然资源智库
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关于举办“国土空间规划体系构建之三线划定与 一张蓝图实战演练”的直播会议通知
